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陈剑:发展混合所有制路线图

更新时间:2015-01-16 22:17:22
作者: 陈剑 (进入专栏)  

  
●国有企业在市场经济中的基本定位,就是弥补市场失灵和政府失灵的手段。而发展混合所有制经济,则是为了提升整个社会的经济效率。

   ●发展混合所有制,国家重在资本运作,不要去管企业内部的事。加强监管,重要的是规范运作,在制度和法律的框架下运作。

   中国经济体制改革研究会副会长、研究员陈剑近日接受《经济参考报》记者专访表示,党的十五大正式提出发展混合所有制经济,然而近20年过去了,似乎没有实质性突破。原因首先出在观念上。对发展混合所有制经济存在的种种误解导致决策者犹疑不决,拿不出路线图和时间表。十八届三中全会把发展混合所有制上升到基本经济制度的高度,这一方面的障碍有望突破。另一个原因是对发展混合所有制经济没有一个清醒认识,缺乏综合配套措施。在他看来,发展混合所有制改革必须制定政策细节并配套推进。这需要优化国资监管方式,调整优化国资布局,完善职业经理人制度,合理分配国资收益,支持企业跨国经营等八个方面共同推进。

   解决国企所有者缺位

   陈剑表示,2013年10月召开的党的十八届三中全会提出,“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。十八届三中全会把发展混合所有制上升到了基本经济制度的高度,大规模推行混合所有制将是一场迄今为止最深刻的变革,是国企改革进入深水区的一场攻坚战。

   十八届三中全会提出的混合所有制其主要实现形式是,通过资本市场,以发展公众公司为主。一是要吸收更多的社会资本,打破国有企业的垄断,促进经济持续发展;二是通过发展混合所有制经济,改善公司治理结构,解决一股独大的问题。不同所有制的代表进入董事会,董事会就会有不同的声音,可以解决一人说了算的问题。

   发展混合所有制经济,目的是解决国企的产权制度问题,解决国有企业所有者缺位的问题。混合所有制的核心是所有权到位,并真正实行市场化运作。负责国企投资管理的是所有者的代表,但实际上难以做到真正的所有者到位。但民企有所有者,成立混合所有制企业,企业的所有者就到位了,这是混合所有制的真谛所在。所有者与所有者代表有着本质区别。作为国企管理者的所有者代表与委托资产并没有直接利益关系,因此所有者代表往往缺乏对企业负责的动力。

   在陈剑看来,发展混合所有制经济,其意义在于:一是有利于在更大范围内优化资源配置,提升整体经济效率,实现各类所有制经济优势互补,有利于形成多元制衡机制,有效避免企业被内部人控制,使股东获得最大投资收益。

   二是有利于实行政企分开。发展混合所有制,必须将资本的价值形态所有权与实物形态所有权分离,在这个基础之上,引入私人、集体以及外资资本,使原国有企业的投资主体多元化,构筑不同利益主体的协商制约机制。按照现代市场法则,政府作为持股人之一,不能随意直接支配企业的投资、生产、经营和用人、分配决策,这为政企分开提供了一个产权制度平台。混合所有制解决不了政府职能转变,但混合所有制经济解决了所有者的到位,企业产权制度改革并不能取代政府与市场两者的职能界定。但发展混合所有制,比笼统的所有权与经营权“两权分离”更有利于政企分开,因为两种所有权分离可以发生在企业之外,而政府就在企业之外。

   三是有利于激活国有资本。过去的国有企业都是国营企业,赢利、破产都是政府自己扛着。如果国家只管价值形态的资本,让企业完全自主经营,国家可以将资本向有利的领域投入,可以通过资本的灵活运作,把资本用在刀刃上,增加国有资本的活力。在需要减少和退出国有资本的行业或企业,国有资本的减持应通过资本市场的公平、平等交易实现,这是一个必要的前提。从这个意义上分析,发展混合所有制,能使公有经济和市场经济比较好地结合在一起。

   四是有利于企业走出国门。中国是全球经济一体化的最大受益者。而全球经济一体化目前仍方兴未艾,仍有着巨大的潜力和空间。因而,鼓励更多的中国企业走出去,是推动中国经济进一步融入国际市场的重要任务。但对完全属于国有性质的企业来说就不是那么容易,根据WTO和国际贸易的一些规定,国有企业想走出去困难重重。而股份制公司按照国际惯例操作就方便多了。

   分类改革不同功能国企

   据陈剑介绍,发展混合所有制经济,最早于1993年的党的十四届三中全会就已提出。1997年召开的党的十五大第一次提出混合所有制经济概念,阐述了公有制和混合所有制的关系。

   “现在的问题是,从党的十五大正式提出发展混合所有制经济,近20年过去了,似乎没有实质性突破。究竟是哪些原因,影响混合所有制经济发展呢?依我看,主要是有以下三方面原因。”陈剑说。

   一是观念上的障碍,现实生活中有担心。发展混合所有制经济,意识形态的争论十分激烈。有人认为,发展混合所有制经济实际是又一次私有化高潮,还有人说这是保卫公有制经济的一场决战。现实生活中也存在两种担心,一种担心是,搞混合所有制,实际上是在国有企业一股独大的前提下圈民营企业的钱;另一种担心是,借发展混合所有制进一步削弱国有企业在经济中所占的比重,是新一轮的私有化。会导致国有资产的流失等现象的出现。

   二是由于观念上的障碍,使得决策者犹豫不决,稍有一些不同意见出现,就会影响混合所有制经济发展。三是缺乏明确的政策细节。没有路线图和时间表,没有清晰的政策实施细则,这项工作也难以往前推进。

   在陈剑看来,国有企业布局应主要集中在公益、保障类领域;而混合所有制企业主要应当集中在竞争性领域。在竞争领域国有企业可以参股。参股灵活性很大,企业经营好可以从中获得红利,再用于国计民生,企业经营不好就退出。要求国有资本从所有竞争性领域完全退出的提法,不现实。

   所以应对不同功能的国有企业实行分类改革。对公益类国有企业,应加大国有资本投入,增强其提供公共产品和服务的能力,尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。如针对养老院、幼儿园、停车场、医院、职业教育等供不应求,工业脱硫、脱硝、除尘以及垃圾处理、污水处理能力等严重不足,国有资本投资公司均应加大投资力度,同时采取特许经营的方式,吸引社会资金投入,以改善生态环境,满足人民群众多层次需求。加快建立共享性公共产品市场价值补偿机制,鼓励企业为提供清洁的空气、干净的水做贡献。

   对保障内的企业,如铁路、电网、基础电信、管道等基础设施,应实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。根据不同行业特点,实行网运分开,放开其中的竞争性业务。

   对于竞争性领域的国有企业,应取消包括贷款在内的一切优惠,使之与各类所有制企业平等竞争、优胜劣汰,进一步破除各种形式的行政垄断。

   综合配套措施需跟进

   “发展混合所有制经济,没有实质性的推动的另一个原因是,缺乏综合配套措施。因此,要推动混合所有制经济有实质性突破,需要有综合配套措施跟进。”陈剑继续说,发展混合所有制不可能一“混”就灵。发展混合所有制改革必须制定政策细节,需要配套推进。

   首先要进一步解放思想,加深对市场经济的规律和特征的了解,加深对市场经济“一般”的认识,明确国有企业在市场经济中的基本定位,就是弥补市场失灵和政府失灵的手段。而发展混合所有制经济,则是为了提升整个社会的经济效率。

   其次是创建和形成一个公平的市场竞争秩序,特别是资本市场。搞混合所有制,关键是资本运作,要真正在资本市场公开公平公正地交易。需要一个健康的产权交易市场,避免暗箱操作。

   三是优化国资监管方式。不是直接监管企业内部事务,而是主要监管资本的运作。发展混合所有制,国家重在资本运作,不要去管企业内部的事。加强监管,重要的是规范运作,在制度和法律的框架下运作。一方面,从国企自身来说,要进行国有资产审计、评估,要按程序进行,搞清账目;另一方面,从中介机构来说,要公平公正,按照规则进行。为了防止有人借发展混合所有制侵吞国资或民资,要严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关,做到规范运作、一视同仁。应当设立包括第三方专业人员及职工代表等组成的国企改制评估委员会,作为“裁判员”观察、监督国有企业的全过程。可以行使“一票否决”的权利,也就是所反映的问题一经核实,改制工作立即暂停或终止,将问题消灭在萌芽状态,防止国有资产流失。

   四是要调整优化国资布局,国资主要集中到价值形态,成立国有资本投资公司和运营公司,从一般的企业实体中退出。

   五是需要完善职业经理人制度。市场经济建立在现代公司治理的基础上,独立公司制度建立在这个基础上。只有实行规范的现代企业制度下的公司,董事会才能生根。才能和董事会一起构成企业委托代理的一个完整的闭环。发展混合所有制,引入战略投资者能够解决所有者缺位问题,同时还可对干部管理体制、用人和分配机制等进行改革。

   六是合理分配国资收益。国企多年不上缴红利,有当年“放水养鱼”的历史背景,但鱼养大了食利自肥,国有资本的收益成了国企高管和职工的红利。发展混合所有制必须实行价值形态所有权与实物形态所有权的分离,那么价值形态所有权的收益必须相应明确,这样国企分配的问题反而容易解决。

   七是采取“一企一策”,不要一阵风。对一些民营企业来说,国有股权比例太高,进来以后怕给吞掉了,所以有必要尽可能降低国有股权的比例。但是降低到多少呢,需要具体分析,还是以行业企业在国民经济当中的分量,国家要不要控制作为一个判断的基础。

   八是支持企业跨国经营。企业要走出去,国家可以为企业提供信息服务。国家有关部门和行业组织,可以事先向企业介绍所到国的法律规定、财税制度,风俗文化等,为企业走出去提供融资等各种便利条件。

  

本文责编:frank
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文章来源:2015年01月15日《经济参考报》
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