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秦前红、苏绍龙:深化司法体制改革需要正确处理的多重关系

——以十八届四中全会《决定》为框架

更新时间:2015-01-15 22:10:03
作者: 秦前红 (进入专栏)   苏绍龙  

   2.与人大的关系。人大制度是中国最根本的制度安排,人大作为国家权力机关居于国家权力架构的核心,“一府两院”均由其产生,受其监督,对其负责,并承担立法和监督等职权。全国人大是宪法规定的最高权力机关,但这种最高地位在现实中有时越来越难以体现,在某些领域甚至出现了削弱的趋势,全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。《决定》对进一步完善人大制度做出了诸多部署,明确提出了完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,完善立法体制,推进科学立法、民主立法,加强重点领域立法等举措。司法机关与人大有着极为密切的关联,因而司法体制改革也不能跳脱人大这一维度自说自话,对于法院、检察院而言,在健全的宪法监督制度和宪法解释机制,以及健全和良善的法制基础上,才可能真正地维护独立行使职权的宪法地位,彰显公平正义的法律价值,这是深化司法体制改革不可或缺的外部条件。置于人大制度这一根本政治制度之下,司法体制改革也面临着必须处理的一系列关系和问题。

   首先,司法解释的合宪合法性问题。在司法实践中,最高法院和最高检察院时常单独或联合制定法律解释,内容关乎在审判或检察工作中如何具体适用法律规范,称为司法解释,总数已达3000多件。回溯历史和法律规范,1979年制定的《法院组织法》在并无七八宪法明确规定的情况下,授予最高人民法院“对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释”的职权,同年制定的《检察院组织法》则没有相应的规定。全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》中规定“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释;凡属于检察院检察工作中具体运用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释”,最高检察院据此拥有解释法律的职权。然而,1982年施行的现行《宪法》则完全没有确认最高法院和最高检察院拥有解释法律的职权,《立法法》也明确规定“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。且不论组织法和人大常委会有无权力在没有宪法依据的情况下授予最高法院和最高检察院解释法律的职权,单看现实,最高法院和最高检察院制发的司法解释并不单单针对某一具体案件处理中的法律适用问题,而多是针对某一类案件或事项,往往针对法律中的一个条款就制定数十条解释,这些解释条文具有普遍规范性,全国司法机关必须执行且可以反复适用,那么这种解释行为就具备了立法性质,这就不得不让人们对司法解释的合宪合法性产生质疑。

   《决定》在“完善立法体制”小节中强调,“加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据”,这是针对人大立法解释而言的。同时,在司法体制改革的部署中提及“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准”,在关于《决定》的说明中也要求“最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释”。那么,在强调健全宪法监督制度和宪法解释机制的大背景下,对于立法解释和司法解释的关系和分界,特别是司法解释的制定主体和程序、效力和适用范围等问题,就应当作出明确规范,以维护宪法法律的权威和国家权力运行的正常秩序。

   其次,省以下地方法院、检察院人财物统一管理与人大制度的冲突问题。我国现行《宪法》明确了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制,这一原则体现于人大与法院、检察院的关系之上就是法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。从实践上看,法院、检察院对同级人大负责的形式主要是报告工作,同级人大对法院、检察院的监督形式主要就是听取和审议工作报告,县级以上人大还有权罢免同级的法院院长和检察院检察长。但是,在实施省以下地方法院、检察院人财物统一管理后,省以下地方人大与同级法院、检察院之间是否还有负责和监督的关系,还是本级人大与省级人大共同监督负责?法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作?如果人大对同级法院、检察院的工作如不满意,能否启用监督法所规定的一切监督手段,或罢免“省管”的院长和检察长?如果人大失去了对法院、检察院的实质监督权,会否导致人大权威的式微?显然,理顺这些关系还看到清晰的规划,“统一管理”倘若没有基于宪制高度的慎重考量、系统设计就“一刀切”,则很可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险,因此必须严肃对待。

   再次,人大在司法体制改革中的应有作用。制定和修改有关国家机构的基本法律是全国人大的重要职权,同时,《立法法》也将人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,基本民商事制度、诉讼和仲裁制度列为绝对法律保留事项。司法体制改革涉及国家司法制度的变动,属于绝对法律保留事项,全国人大常委会就理应在改革决策和执行的全过程发挥应有作用。但从1997年司法体制改革正式启动以后的实践情形来看,改革的总体方案系由中央政法委或各类领导小组制发,甚至作为改革对象的最高法院和最高检察院也会自行制发“改革纲要”、“改革实施意见”,全国人大及其常委会多处于事后为改革举措“背书”的尴尬境地,这种做法极大地贬损了人大和宪法法律的权威。从维护宪法法律和根本政治制度权威的角度出发,全国人大及其常委会应当在司法体制改革的调研、决策和督促检查等各个阶段发挥作用,可在全国人大设立司法改革委员会,作为司法改革的决策机构,各级人大亦应发挥对法院、检察院的经费、人员编制和法官检察官的遴选等问题的决策权和监督权,如此,司法体制改革的正当性和实效性才会得到加强。

   3.与政府的关系。我国国家机关之间的关系不同于西方国家立法、行政、司法机关相互制衡的三权分立体制,而是实行民主集中制的活动原则,但这并不意味着我国国家权力的宪制秩序放弃了权力制约原则,宪法法律就全面地体现了权力的分工和制约原则,以行政诉讼和行政非诉执行为主体的法院监督,以反贪污和反渎职侵权为主体的检察院监督,均是司法权力对行政权力制约的重要表现。《决定》除了对政府依法行政,建设法治政府做出部署外,还提出了完善行政诉讼体制、探索建立检察机关提起公益诉讼制度等重要举措,值得认真研究。

   在《决定》审议通过后,全国人大常委会通过了《行政诉讼法》的修改决定,这是《行政诉讼法》自1989年制定后作出的首次修改,重点解决“立案难、审理难、执行难”的问题,扩大了受案范围,降低了立案的门槛,建立跨行政区域管辖行政案件制度,降低了行政机关干预、阻碍法院立案的可能,原则要求行政机关负责人应当出庭应诉,加大了对拒不执行裁判的行政机关和直接责任人的处罚力度,旨在实现案结事了。显然,这些修改保障了公民、法人和其他组织的诉权,规范了行政诉讼的程序,确保公民法人的合法权益得到实现,具有进步意义。

   《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”,而由法院审查行政机关规章以下规范性文件就是行政诉讼体制改革的重点之一,也体现在此次《行政诉讼法》的修改中。规章以上规范性文件的备案审查,已在《立法法》中有明确规定,修改后的《行政诉讼法》取消了受案范围为“具体行政行为”的规定,而是对可诉的“行政行为”进行了列举,并将对行政机关制定的规章以下规范性文件的审查权赋予法院。第五十三条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”,并明确该条规定所指的“规范性文件”不含规章,即指规章以下的规范性文件。与此相呼应,第六十四条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”从整个法律规定链条来看,这意味着法院对效力位阶在规章以下的行政机关规范性文件拥有了“审查权”,但审查的结果是“不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议”,并不能径直宣告被审查的规范性文件无效。

   对行政机关制定的规范性文件形成严密完整的审查体系,可以督促行政机关依法行政,使一些地方政府随意减损公民法人权利、增加公民法人义务的规范性文件游离于司法监督之外的状况逐步得到改变。但是,法院的“处理建议”的处于何等效力,如何保证法院发出的“处理建议”能转变为制定机关的自主纠错行为,若制定单位不认可法院关于规范性文件不合法的认定时又该如何处理,这些问题事关法院能否有效监督政府行政,都需要进一步的明确和相应的制度建构,否则这项审查制度的实施效果恐难达到预期。

   检察机关对行政行为的监督目前还局限于对行政诉讼的检察监督,查办行政机关工作人员涉嫌贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件这样的“事后”模式,对于违法行政行为的事前、事中监督处于空白。《决定》提出检察机关要对不作为、乱作为的违法行政行为进行监督,在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为予以督促纠正。这是司法机关对行政机关一项新的权力制约制度设计,可从立法建立检察机关督促起诉制度,完善检察建议工作机制入手,从而遏制行政乱象。

   探索建立检察机关提起公益诉讼的制度是《决定》提出的一项新举措。在社会生活中,一些个人、法人和组织违法或者侵权行为侵害国家和社会公共利益,有的行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或形成侵害危险,由于没有直接利害关系人或者利害关系人不确定,导致无法提起诉讼。2012年修订的《民事诉讼法》规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,“法律规定的机关和有关组织”可以向法院提出诉讼,但原告的具体范围较为模糊,《决定》提出检察机关提起公益诉讼的举措似乎是与该规定相衔接。但在全会关于《决定》的说明中,仅就行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或有侵害危险的情形,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等方面“违法行政行为缺乏有效司法监督”的行为做了阐述,并未涉及个人、法人和组织侵害公共利益的行为。

   综合来看,《决定》所指的“公益诉讼”应当有两种情形,既包括检察机关针对个人、法人和组织侵害公共利益的行为所提起的民事公益诉讼,也包括针对行政机关违法行使职权侵害公共利益的行为提起的行政公益诉讼,既督促个人、法人和组织依法规范自行行为,也督促行政机关依法履职,维护公共利益。对照现行法律规定,民事公益诉讼在《民事诉讼法》中已有基础规定,但不甚明确和周延,给检察机关在实际工作中提起民事公益诉讼造成了障碍,而行政公益诉讼则尚无《行政诉讼法》的支撑,这些法律空缺都需要尽快填补,以使公益诉讼制度能尽快运转起来。

   4.与公民的关系。《宪法》明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是国家的主人,是国家权力的来源,有权参与国家各项事务的管理。司法权作为国家权力的重要组成部分,其产生与运行都应全面体现人民主权的宪法原则。同时,公民和国家是最重要的宪法主体,宪法实施的重要意义就是规约国家权力,保障和增进公民权利。有鉴于此,《决定》提出了保障人民群众参与司法,加强人权司法保障的举措。

完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利是《决定》关于保障人民群众参与司法的改革举措,从文字表述上分析,主要涵括增加陪审员数量、扩大参审范围、完善随机抽选方式和调整陪审员审判职权几个方面,这些改革的落实同样面临各种问题。首先,按照基本法律《法院组织法》的规定,可以被选为人民陪审员须满足积极条件“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民”和消极条件“被剥夺过政治权利的人除外”,但《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》规定人民陪审员除应满足拥护宪法、品行端正、身体健康、未受过开除公职和刑事处分、非司法等特定职业人员的条件外,还应达到大学专科以上文化程度,相比《法院组织法》增加了多项条件。同时,人民陪审员的名额由基层法院“根据审判案件的需要”提请同级人民代表大会常务委员会确定,(点击此处阅读下一页)


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