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刘尚希:城镇化还停留在想象中

更新时间:2015-01-14 19:54:38
作者: 刘尚希  

   “第4届中国新型城镇化峰会”于2015年1月10日在北京召开。

   以下为财政部财政科学研究所所长刘尚希演讲实录:

   刘尚希:我在这里更多是讲点儿引子,因为讲财政法治与城镇化的健康发展,这是两个大的题目,把这两个问题加在一起那是更加复杂的大题目,要简单说清楚那是不可能的事情,所以我在这里讲的,主要是让大家从财政法治和城镇化健康发展角度进行讨论,引起社会关注。

   为什么财政法治和城镇化健康发展,这两个看似不搭嘎的事情能搭在一块呢?城镇化能不能健康发展?这主要涉及到人民利益问题,人民利益又和财政紧密联系在一起。因为,财政是全社会利益的调节器,整个社会的利益平不平衡,社会各个方面满意不满意,某种程度上就取决于财政这个调节器,是否能有效的发挥作用。或者说,它发挥的作用怎么样。它的作用发挥的好、利益平衡的好,那当然,很多问题就能化解,城镇化就能顺利的往前走。

   如果里头涉及到很多利益的纷争,财政的作用没有有效充分的发挥出来,那么这个城镇化就没法往前走,它就有可能停下来,导致半拉子工程。现在我们担心的问题中,担心中国的发展搞成半拉子,其实城镇化问题,我也担心搞成半拉子,导致没法往前走。

   现在人民总说中等收入有陷阱,城镇化我认为同样有陷阱。其实,陷阱是确实存在的,它不仅仅是中等收入有陷阱,高收入、低收入也有陷阱,就看你能不能避开。城镇化有陷阱,实际上是一样的。

   我觉得这里头,城镇化的陷阱,那就是在经济、社会大的转型过程中,它涉及到人口的流动。这个人口的流动,不是一个物理的概念,也不是个简单空间的概念,实际上是利益的流动。这种利益的流动,能不能很好的协调、协同,就涉及到我们会不会落入到半拉子的城镇化陷阱之中。

   刚才辜教授讲的,实际上触及到了城镇化对土地的问题、户籍改革的问题,这些问题都涉及到利益的问题。这些利益的问题,实际都离不开财政。农民进城了,他要享受市民的待遇,怎么给他这个待遇?农民享受待遇的同时,他应该理承担责任,我们到地方去考察过,农民认为我以前喝水都是天然的,从来没有交水费这一说,进城了你让他交水费很不适应,按照市民的角度理解,交水费是天经地义的事情,而从农民的角度理解不是这样,这不是他的责任、不是他的义务,那他就不愿意交。城镇化过程中这类的问题,实际从教科书上看起来不是问题,而在现实生活中就是大问题。那怎么办?在一些地方就采取了财政去补的办法,暂时先不交,你不能搞强迫,强迫就会出事,就会引发冲突,你要化解这种冲突,就要靠财政补贴。

   所以,财政涉及到城镇化能不能健康发展。仅仅说财政还不够,还有法治,我们的主题是财政法治化。财政法治化和城镇化是紧密联系在一起的,因为财政法治化涉及到两个方面:一个就是收钱,一个是花钱。这两个问题,你怎么依法取收,怎么去依法给钱,这又是个复杂问题。农民上楼了不愿意交水费,那谁说了算?是迁就农民,农民说了算,还是大家一起说了算,还是制定个法律,法律说了算?解决这类问题,就不是那么简单了,这个问题我感觉非常复杂。如果一直迁就下去,什么时候是个头儿呢?这里我感觉涉及到财政法治问题。财政法治化,过去的理解好象就是政府怎么去规范的收钱,规范的花钱,就是依法收钱、依法花钱,包括税收法律、预算法律。

   其实这是一方面,另一方面,财政法治,还包括企业、老百姓个人,你怎么依法交税、交费。同时,你在享受公共服务的过程中间,你还应当承担这种责任,这是同时存在的,不是单方面单向的。所以,财政法治,要笼统的讲,它实际上就是权力,也括权利和责任义务的法治化。这里既有政府的权力怎么受到约束,老百姓的权利怎么受到保护。政府的责任,怎么样保证必须履行。还有老百姓的责任、义务,比如说缴税,是国民的义务,也要法治化。

   所以,财政法治化,实际就是权利与责任义务的法治化,不只是单方面的。所以我觉得,要全面去理解财政的法治化。这和城镇化紧密的联系在一起,比如说农民,我们的农民自从农村税费改革以后,实际是不交税的,无论他有多大的家产都不交税,即使有农民的身份也不属于纳税人。当然也有另外一个概念说,只要买东西他就交税了,这是另外一个概念,我说的是财政法治法律上的问题。

   比如他住上楼房了,他所在的城市也是非农业了,但是户籍并没有改变,还是按照过去的方式对待,还是要转变?这很难办。因为我们国家的城镇化,我感觉很可能跟国外的城镇化是不一样的概念,国外的城镇化是既离土又离乡,是劳动力的流动或人口家庭的流动,是同时进行的。而在我们国家,这种城镇化是先走了一步,是劳动力的流动,这是由工业化推动的,俗话说就是出去打工,他出去打工而家是在农村的。这种现象,在西方城镇化历史上是少见的。但在我们国家,一开始主要是这么一种形态,主要劳动力出去了,从事城市非农职业,但整个家还是在农村。

   而现在这种情况在发生变化,他的家也开始进城了,但是不是他就意味着离土又离乡呢?现在地方政府想的就是这个事,不是有劳动力出去了吗?会不会实现彻底的离土又离乡呢?我认为,这种可能性不大。尤其越是现在,即使一家老小全进城了,从劳动力的流动进入到了人口的流动阶段,但是离土不离乡的状态依然会存在。就是说,他生活、工作在城里,但农村的宅基地、承包地,他依然不肯放弃,就是说他这个是双化的,这就是我们国家城镇化的实情。

   如果说强制农民放弃他农村的这些财富进城的话,会引发剧烈的冲突,那么社会转型可能会带来一系列问题。所以,离土不离乡实际有两个阶段:第一个阶段的离土是劳动力的离土,第二个阶段的离土是一家老小的离土,但是他的财产、宅基地、住房,依然还在农村。这就出现了另一种情况,他进城他的工作和生活方式都是市民了,但这时他还在农村里有家有业。这种情况下,就涉及到财政怎么去界定权利、责任和义务的问题。

   举例来讲,比如说征房产税,按照现在的这些想法,见房就征,但我认为这个可能性不大。对农民你怎么征房产税?我们过去指的农民是户籍概念的农民,这是一种社会身份,从这个角度来说的。户籍概念的农民,要纳入到征房产税里,农村的税费全到免了,那么农村征房产税,有没有可能性?这个对农民怎么定义,如果说户籍改革以后,农民的身份逐渐消失,那这个时候我们的概念就没了。而是直接意义上的农民,你是从事农业还是从事非农?职业意义上的农民。

   还有,农村有房子、有耕地、有财产,同时他又在城市里生活、工作,在转型期这一类农民,他的房产怎么征税?实际这就是个非常难的问题。实际上,这不涉及到房产税的问题,还涉及到个人所得税的问题。我们说,个人所得税征收按照西方国家的那种搞法,首先就涉及到你的收入要进行全面的统计。他在城里工作、生活有城市的收入,同时他在农村有财产,有财产性收益、耕地也转包了,也有收益,那么这些收益怎么纳进来?

   还有,有人说,以前我们是对个人征收,以后我们改成对家庭征收。这问题又来了,家庭怎么定义?他农村一个家、城里一个家,城里有房子生活、工作,农村里也有,农村他以后可能就当成别墅了。这个时候,怎么定义家庭?这就成为了一个大的难题。所以,财政法治化,我们不能只抽象的谈谈概念,而是要从中国的实际出发,谈谈概念可以讲的头头是道,但涉及到这些具体问题,就没法操作。

   所以我认为,城镇化的健康发展,至少是两个要点:一个要点是要符合中国的实际,怎么样才能符合中国的实际?首先不能照搬西方的城镇化,不能把西方那种城镇化搬到中国来,这是不现实的,这是我们探讨的就地城镇化和异地城镇化,实际这是两者都存在的。

   我刚才讲的这种离土不离乡,先是劳动力的离土不离乡,然后是家庭、人口的离土不离乡,这是现实存在的。现在户籍制度改革以后,你让农民放弃他的农村户口,同时要放弃农村家庭所有财产,他是不会进入城市的,在武汉已经有这样的例子,农民工劳模,市政府说奖励他们一下,给你们一个武汉市的城市户口,结果大多数人不愿意,他说我拿了你这个户口我家里的东西都没了。

   所以从这些来看,家庭人口即使离土了,家庭都进城了,实际上他的这个根还是断不了。所以从这点来看,我觉得中国的城镇化跟国外的城镇化,它的进程是不一样的,它的起点也是不一样的,模式也不一样。那么,最好城镇化的形态,我认为也会跟国外不一样。都不一样,就涉及到这些利益的问题怎么处理,就都涉及到财政法治的问题,更不是简单的制定一些法律,更重要的是法律可以实施、可以操作,这才是法治化。如果说制定出了很多法律,法律只躺在那睡觉不能发挥作用,这不叫法治化,顶多是你制订了一些法律而已。我们国家现在249部法律,大多数是睡觉的,为什么呢?实际这里头的问题,就因为法治不可操作。当然,与法制意识不强密切联系在一起,但我觉得重要的是,我们法律的制定脱离中国的实际,有的是照搬的,当然求一些法律没法真正操作。

   所以我感觉到,现在我们的财政法治化,最重要的恐怕是财政怎么操作实施。而且,对待大多数的人要进行征询。而财政法治化涉及到每个人的切身利益,在利益面前,可能有时候1+1还不能等于2,这是常识性问题,他都可以否定。利益涉及到个体利益,涉及到群体利益。所以我感觉,在涉及到利益问题的时候,我们这些法律的制定,在这些法律的背后,是不是能真正平衡各个方面的利益?只有平衡了各个方面的利益,这个法律才会得到遵循,否则这个法律形同虚设。

   所以,财政法治化,我感觉到就是在城镇化过程中怎么样平衡各方面的利益,使我们制定出的财政法律,真正符合城镇化的过程。要不然的话,财政法治化可能就是空话。如果财政制定的这些法律不能得到有效实施,那么我们城镇化健康发展,我认为就没法实现。现在政府很强势,要约束政府这只手,尤其是政府的“造城”运动,要通过法治手段约束地方政府。《预算法》在这方面能不能真正做到?实际上还得走着瞧。因为过去的《预算法》,实际是没有真正发挥作用的,我们没有看到过去因为违反了《预算法》受到处分的,一个没有,那么只能假设说大家都守法,而实际上违反《预算法》的行为很普遍。新的《预算法》又加了处罚规则,但问题是,没提谁来执行。

   所以,这里有大量需要解决的问题。我们说税法法律、预算法律、支出法律,这些话说起来很好,而真正要落地,这里头有大量的难题,落地就是要真正了解中国的实际情况。所以我觉得,现在我们对中国的城镇化,可能只是想象的成份比较多。就是想农民进城,住上高楼大厦,给他社会保障,把宅基地收回来,地方政府、学界可能多数都是这么想的,而我觉得城镇化不是简单就这样,而比我们向的复杂得多,财政法治化在里面至关重要,财政法治怎么真正成为稳固、能有效发挥作用治理的基础,这对城镇化的健康发展,我觉得是非常非常重要的,说实话这个题目太大、太复杂,我一时半会儿都想不太清楚。我这几天都在琢磨,我搞理论政策研究,很想搞出理论模型,觉得很难。所以我在这里讲的,只能作为一个事例研究这个问题,我认为这是个大的问题。

   所以,城镇化的健康发展要和财政法治紧密结合,如果脱离了这一点,利益平衡搞不好,社会冲突就会越来越多,城镇化就会搞成半拉子工程。

   时间关系我就讲这么多,实际我讲的是个引子,请大家进一步关注这个问题、研讨这个问题。不一定对啊,供大家批评指正,谢谢!

本文责编:郑雷
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