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叶正国:我国行政审批改革的组织悖论及其法律规制

更新时间:2015-01-13 14:30:01
作者: 叶正国  

   这主要是因为行政审批改革的直接后果是减少了上级行政机关的束缚和放松了对社会和市场的管控,最终通过建构新的权责分配体系和培育新的治理机制根除“条块分割”体制的制度障碍。然而,行政审批改革主要是通过“条块分割”的行政体制来推动,国务院与部委和各级地方政府在这个过程中不断协商和谈判,并没有其他国家机关和社会公众的参与,法律也没有及时跟进。在这个过程中并没有独立的权威机关来监督行政审批,上下级行政机关之间由于利益联结,也缺乏监督的动力。显而易见,这就产生行政审批改革通过“条块分割”行政体制来革新“条块分割”的行政体制的悖论,二者之间存在一定的张力。行政审批改革乱象产生的组织基础就是无法超越二者之间的张力,只要这种组织机制存在,行政审批改革的实效就不容乐观。

   3.行政审批组织结构优化的因应之道

   可以说,行政审批中存在的很多问题实际是我国“条块分割”行政体制症结的反映,即“条块分割”的行政体制致使很多组织利益联结难以打破,解决该问题的出路就在于重新检视和变革这种行政体制的组织制度运行逻辑,优化行政审批组织结构,最重要的是政府内部建立权责一致的行政审批机构,各个行政组织之间形成相互竞争的交互主体性关系,只有这样才能走出组织悖论,巩固行政审批改革成果,提高行政审批效能。具体来说,第一,行政审批组织的主体应该明确,权责一致,独立依法审批,各个行政审批组织应发布权力清单,明确审批事项及法律依据,可以通过裁量基准等方式约束权力。第二,国务院和省市政府设置专门的行政审批改革委员会,作为咨询机构直接隶属于各级政府,比较超脱,委员会从行政机关、学术界、社会公众中挑选有丰富经验的专家组成,高度独立地依靠自己的经验、学识和良知向中央和各级政府提供咨询。第三,积极推进行政审批中心的实体化,使其直接隶属于本级政府,逐渐由一个专业而高效的部门间横向协调机构转变为履行行政审批管理职能的政府间横向机构,集中行使行政审批权[4]。这样使监管机构和决策部门从行政审批机构和职能中分离出来,切断行政审批权力和审批利益的联结,减轻过程性管制的压力。第四,行政审批不仅要存量清理,还要对增量部分实行集中论证和控制,可以像美国OMB(总统预算和管理办公室)一样由国务院设立一个专门机关分析行政审批的成本收益和规制影响,负责对所有行政审批的规定、措施草案的最后审核,避免乱设和滥设行政审批事项。

    

   三、通过行政组织法规范行政审批改革

   行政审批组织是用以达成行政审批的手段,行政审批改革中存在的很多问题都和行政组织法的无序化和空洞化有关。行政审批组织法是规范行政审批组织及其所属主体之间相互关系的制度安排,主要是对行政组织体的内部结构及其法律进行调整,借此明确行政审批权的责任归属[5](P3)。行政审批需要行政机关裁量,通过文本和程序等法律规制方式存在局限性,行政组织法虽然不直接规定行政审批的内容,但是可以形塑、支撑和影响行政审批决定,加上行政审批改革本来就是行政组织变革,自然应该发挥行政组织法的作用。

   1.基于开放反思的行政职权法定

   行政组织法通过提供制度性手段服务于行政审批法的实施,即将某组织建构成法律上的行为体,规范其内部结构,以影响行政事务的处理过程和决定,行政组织法的建构对行政审批改革来说是结构性前提,具有基础性意义[6](P226)。我国行政审批制度改革是对行政审批权力秩序的调整,协调沟通的规制模式逐渐代替单向的审批模式,必须摆脱传统以控权为中心的行政组织法,创新行政职权法定的进路,在实质行政组织法和形式组织法之间达到均衡。法律的自洽性和开放性之间存在着一定的张力,加之行政法的碎片化,行政审批组织法的规定不能过于严苛,否则行政机关无力应对复杂而多样的行政任务。因此,行政审批组织法的建构是基于功能导向的目标治理,即作出正确之行政审批,这是一种对特定行政任务负责的整体性控制模式,在确保作出正确之行政审批的前提下,最大程度赋予行政审批组织以裁量权。功能导向的行政审批组织法将整个行政审批权力体系理解为一个功能性系统,每一部分都因其特定的功能而为行政审批的维系作出一定的贡献,各部分之间保持沟通和协调,并不受严格的形式法治主义制约,是一种开放性、反思性合法进路[7]。

   2.确保行政审批机关的权能独立

   权能独立是行政审批机关人格化和行政审批组织主体性的前提,是实现行政审批机关法人治理的重要步骤。无论法律文本还是实践中,上下级行政机关经常通过“审批”这种方式达到领导的目的,很多行政决定虽然对外署名和承担责任的主体是下级行政机关,但却是经过了上级行政机关的指示、批准或同意后做出的,致使二者形成共同体,很难通过行政复议等途径救济[8]。可以说,权能独立是行政审批改革中行政组织法建构的基点,只有权能独立才能合理界分行政审批机关之间及其与其他行政机关、市场、社会乃至公民的关系,使法律成为各个主体履行行政审批职能的主要依据,消弭行政审批过程中的非正式关系,实现行政审批的权责一致。目前,实现行政审批组织的权能独立,还需要完善以下几个方面:第一,很多行政机关的行政审批机构并没有相应的审批权限,一些非行政许可审批是行政机关内部的控制手段,下级行政机关在实际上缺乏独立性。有些外部行政审批在行政机关内部也需要进行层层审批,下级行政机关只享有初审权,终审权仍然在上级机关手中,上级行政机关有权无责,下级行政机关有责无权,权责不对称导致下级政府在前期审查过程中不负责任,最后致使责任稀薄化[9]。因此,行政审批组织对于日常性行政审批事务应有相应的资格,但是对于重大事务的审批可以由内部审批后,再进行外部审批,下级行政机关需要经过上级行政机关批准才能作出行政审批与否的决定,这时不仅要考虑以谁的名义,更需要考虑体现了谁的意思表示,明确责任归属[10]。第二,很多地方的行政服务中心或行政审批中心存在着法律地位不确定、组织性质不明确、隶属关系不清晰、人员编制不稳定和法定职责不清晰等问题。行政组织法应对行政审批中心的法律地位、内部结构、人员配置以及必要的物质手段等进行明确规定,在大部分行政审批项目中授权行政审批中心可以独立作出审批决定。第三,许多行业组织等社会公共组织承担了行政审批职能,必须赋予这些组织相应的权能来行使行政审批权,独立承担责任。行政法人是权能独立的最高阶段,其特点是身份独立、行为自主和责任自担,以“分权”和“绩效管理”为特征,以缩减政府组织规模和提高行政效能,同时确保公共任务之妥当实施,引进企业经营精神和管理模式[11]。

   3.完善自主规制的行政组织法律制度

   自主规制是行政组织或行政审批组织对其行为体或其成员的行为予以规范。在行政组织法层面,自主规制承认行政审批组织内部和外部存在多元化的利益群体,利用彼此的利益诉求构建自律机制,以激发行政机关或行政审批机关的自我规范和自我约束意识。这是因为行政机关在行政审批过程中具有较大的裁量权,行政审批在很大程度上是行政机关根据法律以及政治、社会和经济情势有针对性地作出具体决定,司法审查和立法规制具有一定的局限性。具体来说,行政审批机关内的自主规制主要包括以下三个方面:一是行政组织法通过激励机制的制度设计使行政审批机关依法审批的利益偏好最大,为其依法审批提供组织激励。对于需要多个审批的项目,如果不能实现集中行政审批,行政组织法应避免各个行政审批机关之间出现权力目标及其利益冲突,最好在行政审批过程中目标一致,否则可能产生道德风险或逆向选择的问题,这是行政审批机关自主规制的根本。二是行政审批机关监督机构的异体化,实现监管与审批相分离,切断彼此之间的复合依赖,使监督机构与行政审批机关没有直接的利益关联。同时,在行政审批机关内部,重大行政审批过程也要使决策、执行和监督相分离,独立行使相关权能和履行职责,实现行政审批过程中各部门目标函数的区分,在权力博弈中实现行政审批效能的最大化。三是明确设置行政审批的法律后果归属及其认定标准。在我国,行政机关经常通过行政立法设立审批事项和标准,有的基层政府直接通过“红头文件”变相设立行政审批,行政组织法也应该满足行政多样性、公开性和动态性的要求,扩大有权设定行政审批权主体的范围,但要完善动态化的监督机制,实现利益各方在充分的言说和论辩的基础上通过妥协达成共识,将行政审批建基于理由之上,并及时公布行政审批的“权力清单”。如果一旦发现违法设置,依照行政组织法对行政机关和相关人员双重惩罚。

    

   【参考文献】

   [1]何海波.内部行政程序的法律规制(上)[J].交大法学,2012, (1).

   [2]朱新力,石肖雪.程序理性视角下的行政审批制度改革[J].中国行政管理,2013, (5).

   [3]沈岿.解困行政审批改革的新路径[J].法学研究,2014, (2).

   [4]骆梅英.行政许可标准的冲突及解决[J].法学研究,2014, (2).

   [5][德]汉斯·J. 沃尔夫等.行政法(第三卷)[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2007.

   [6][德]施密特·阿斯曼.秩序理念下的行政法体系建构[M].北京:北京大学出版社,2012.

   [7]沈岿.公共行政组织建构的合法化进路[J].法学研究,2005, (4).

   [8]叶必丰.需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任[J].法商研究,2008, (5).

   [9]赵保胜.突破行政审批制度改革瓶颈的治理路径[J].法治研究,2013, (10).

   [10]王青斌.论需批准行政行为的主体认定[J].华东政法大学学报,2011, (4).

   [11]詹镇荣.变迁中之行政组织法——从“组织形式选择自由”到“组织最适诫命”[J].中研院法学期刊,2010, (6).

  

本文责编:frank
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文章来源:《云南社会科学》2014年5期
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