返回上一页 文章阅读 登录

高富平:重启集体建设用地市场化改革的意义和制度需求

更新时间:2015-01-10 00:03:42
作者: 高富平  

  

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)已经提出了建立城乡统一的建设用地市场的改革目标,要求“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。为落实《决定》精神,2014年中央1号文{C}[1]提出了引导和规范农村集体经营性建设用地入市的基本设想:“在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。” 农村集体经营性建设用地入市(或市场化)必然带动整个农村建设用地市场化改革,具有重大意义。中央的决定和精神既为各地农村集体建设用地使用权流转改革提供了进一步政策支持,也为今后农村建设用地改革指明了方向。但是,《物权法》、《土地管理法》等现行法律并不是按照城乡一体化的土地制度进行设计的,也没有给农村建设用地使用权直接入市留下空间。因此,经营性建设用地为首的农村建设用地市场化改革面临许多制度性难题。笔者在简要回顾农村建设用地市场化受阻和重启的基础上,揭示重启集体经营性建设用地入市改革的伟大意义,提出集体经营性建设用地入市必须解决的三个制度性障碍,并分析可能解决思路。

  

   一、集体经营性建设用地市场化受阻和重启

   可流转的土地使用权制度产生于市场经济——社会化、市场化配置社会资源——的需要。市场经济不仅需要动产可交易,而且需要不动产的可交易,因此,可流转的土地制度是市场经济必要条件。我国土地体现为两种公有制的所有权形式,要么体现为全民所有或国家所有,要么为农民集体所有。这两种土地所有权均不具有可交易性(这意味着土地买卖,可以为私人取得所有权),因而只能通过设定可流转的土地使用权制度,实现土地资源的市场化配置。

   可流转的土地使用权制度是随着改革开放的实践逐渐确立的。在改革开放的初期(上个世纪80年代初期),如何引入市场机制(当时提“商品经济”),搞活经济是改革开放的主要目标。在农村,家庭联产承包责任制首先揭开改革开放的序幕,通过“准产权”方式{C}[2]{C}农民的积极性和能量得到释放;再加上允许剩余农产品的自由交易,基本搞活了农村经济。在城市,国家尝试通过赋予企业经营者自主权等方式发展商品经济,实现企业资产市场化配置。几年改革实践证明,必须使土地使用权可以流转——商品化,才能实现企业资产(动产)商品化、社会化配置。正是在这样的背景下,探索出了可流转的土地使用权制度——出让土地使用权制度。{C}[3]{C}

   在创设可流转土地使用权制度时,并没有刻意区分国有土地和集体土地。1988年宪法修改是针对所有土地而言的,并没有特别指明国有土地使用权。{C}[4]{C}同样,之后的《土地管理法》修改也未禁止集体土地使用权的转让,反而明确规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,只是授权国务院另行规定。{C}[5]{C}可惜,1990年国务院出台的《国有城镇土地使用权出让和转让暂行条例》只解决了国有土地使用权转让问题,而没有解决、之后也没有颁布新法规解决集体土地转让问题。在相当长的一段时间,集体土地的商业化利用或出让出租使用相当普遍,但缺失规范,耕地流失严重。这导致了1998年《土地管理法》第二次修订时,全面禁止集体土体使用权流转。

   1998年的修订,不是个别条文的变动,而是对原法进行全面修订。其中最重要的是对集体土地使用权的规范。这次修订删除了原第2条第4款(即国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让),改为“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用(即“征收”——引者注)。”另外,还有两条非常重要的修改:第43条确立了进行建设只能使用国有土地原则,农村土地必须先征收为国有再用于建设目的;{C}[6]{C}第63条确立了农村土地使用权不得转让的原则。{C}[7]{C}因此,严格限制使用农村土地用于建设,严格控制农村土地使用权流转,是1998年《土地管理法》全面修订的结果。只能使用国有土地进行建设和集体土地只能先征收为国有才能用于建设,使国家垄断建设用地的供给,堵死了农村建设用地商业化开发的通道;农村建设用地使用权不得转让给外人的规则,又使存量建设用地只能在农村范围内配置,农村建设用地使用权丧失市场化配置的功能。

   1998年《土地管理法》修订是校枉过正的政策产物。随着市场经济体制改革推进,各地经济发展对土地的需求增加,导致一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题相当严重。{C}[8]{C}1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求加强土地的宏观管理,进一步严格建设用地的审批管理,严格控制城市建设用地规模,加强农村集体土地的管理等。{C}[9]{C}在这样的指导思想下,《土地管理法》试图建立国家垄断建设用地供应的制度,不再允许农村集体直接出让土地使用权用于建设用途和工商业,“先征收后出让”成为城市经济建设或经济发展土地需求的唯一途径。这种思路的进一步发展,就导致了土地储备制度普遍推行。{C}[10]{C}因此,笔者认为,违法使用农村土地的问题形成的主要原因是,当时我国没有土地用途管制,农村集体建设用地使用缺失法律规范导致的,其本身应当通过推行和加强土地用途管制,建立农村集体建设用地使用规范,加强土地审批管理等加以解决。可惜,当时以法律的形式全面禁止使用农村土地进行建设和农村建设用地使用权的流转。禁止集体土地使用权流转成了纠正过去10年立法空缺的“替罪羊”。

   因此,农村土地使用权并不是一开始就被法律禁止转让的,而且《宪法》至今也没有禁止农村土地使用权的转让。1998年修订后的《土地管理法》似有违宪之嫌疑。{C}[11]{C} 十八届三中全会的决定允许以保留农民集体所有权的前提下,农村集体经营性建设用地入市,实质上是重启1998年关闭的集体建设用地市场化大门。这是因为十八届三中全会重启市场在社会资源配置中作用,农村集体建设用地不能入市严重妨碍农村资源市场化配置,因而集体建设用市场化成为必然政策选择。而集体经营性建设用地自然成为首当其冲的选择,它将带动农村建设用地农村建设用地流转或市场化的运动。实际上,经营性建设用地入市的意义还不止其对集体土地的推动作用,还应在更高的层面上理解其意义。

  

   二、全面理解集体经营性建设用地市场化的意义

   虽然农村建设用地使用权流转各种试点已经进行多年{C}[12]{C},但是,十八届三中全会《决定》所提出的“集体经营性建设用地使用权入市”的提出格外引人注目。这是因为,它将开启新一轮农村土地制度改革的序幕,并旨在通过集体经营性建设用地使用权的入市,实现同地同权,消弭城市二元土地制度鸿沟,具有深刻的制度变革寓意。笔者认为,集体经营性建设用地使用权入市具有如下制度变革意义:

   (一)土地物权平等目标的实现

   十八届三中全会《决定》将农村集体经营性建设用地入市定格为实现与国有土地的“同地同权”和“同权同价”。这是对农民集体土地的具有历史转折性的定位。在我国整个的改革开放进程中,虽然家庭联产承包责任制揭开了我国社会资源配置和利用市场化的改革的序幕,但是,农村土地资本化、商业化、市场化的大门始终没有开启,或者在开启中途夭折。现在允许集体经营性建设用地入市实际上就意味着农民集体所有的土地与城市国有土地取得平等的法律地位,享同等的权利和保护。“同地同权”需要从以下两个角度来理解:

   其一,同地同权正确含义是相同用途和相同性质的土地具有相同的法律地位或法律能力,不因主体不同而不同。而在农村建设用地中,农村经营性建设用地与城市经营性建设用地具有完全的同质性。既然同为建设用地,同为经营性质,那么国家作为所有者和农民集体所有者所拥有的权利应当是相同的。而过去,不允许农民集体的建设用地使用权入市,而集体土地必须先征为国有再用于建设,用于商业开发,显然剥夺农民集体土地所有权应有的权能,而使国家对土地的所有权优越于集体所有权。

   在农村的建设用地中,农民的宅基地虽然也是属于建设用地,但由于其使用的个人目的性和取得主体身份性,不属于经营性建设用地,无法取得城市经营性建设用地相同的权能。假如宅基地取得方式不再具有身份且农民也不再因为身份可以继续取得宅基地,那么,宅基地也可以满足入市的条件,而取得与城市私房的“宅基地”{C}[13]{C}具有相同的权利。如果城市市民的宅基地可以流转、处分,那么农村的宅基地也可以流转和处分。私人所有的用于居住目的的房屋占用的基地,无论是属于国家,还是属于集体土地,房屋所有者对宅基地享有相同的权能。这样才符合同地同权。

   因此,在农村与城市土地的同地同权方面,最具有可比性的是农民集体建设用地,一旦承认其可以直接入市,那么就意味着承认农民集体所有权与国有土地所有权具有相同的法律地位和权能。在某种意义上可以说,农村集体经营性建设用地入市意味着农民集体土地所有权与国有所有权物权法平等保护目的的实现。

   其二,同地同权的本质在于所有权的平等,而不是使用权层面的平等。虽然从法律的角度讲,农民集体所有权也具有所有权的基本权能,即占有、使用、收益和处分四种权能。{C}[14]{C}但是,现行法律将农民集体所有权的权能大大地限缩了,甚至根本就没有把农民集体所有权视为独立的所有权。最为典型的是,《土地管理法》所确立的进行建设只能使用国有土地原则,事实上剥夺了农民自主利用经营性建设用地,进行商业开发的权利。在观念上,农民集体利益应当让位于国家利益,似乎也为国家征收农民土地用于城市建设提供了合理性“背书”。加上,农民集体所有在现实中并没有有效的组织机构来代表,而被模糊化。在遇到征收时,在一级级政府压力下,农民个体或农民集体根本就没有对抗征收力量和手段。在土地征收补偿中,农民彻底丧失了不可再生的永久性土地资源,农民所获得一次性补偿不能充分反映被征土地市场价值,不能解决丧地农民的生存问题。{C}[15]{C}可以说,虽然法律上赋予了物权法地位,但农民集体所有权被没有真正地成为私法意义上的所有权。虽然经营性建设用地似乎是在建设用地层面上与城市土地取得平等地位,但本质上是肯定农民集体所有权具有商业化、市场化利用建设用地的权利,使农民集体所有权由法律上的平等得以真正的实现。因此,城乡同地同权最根本的是所有权的平等,给农民集体所有权与国家所有权同等的法律地位和权能,允许在同样的土地管制条件下,创设相同的土地使用权。而这最终因允许经营性建设用地入市而得以实现。

   (二)农村自主城镇化道路的开启

经营性建设用地入市为农村自主城市化铺平了道路。如前所述,现行的城乡分割土地管理制度是1998年《土地管理法》修订的产物。尤其是《土地管理法》第43条和63条不仅确立了农民集体建设用地使用权不可流转给村民以外的人(农村建设用地不得市场化)的原则,而且确立了农村土地只能被征收变为国有后,才能用于建设原则。这实质上等于宣布禁止农民集体直接出让土地从事商业开发,获得土地商业化的利益。土地征收是支撑商业化建设用地的唯一来源。土地一旦被征收,就不再是农村,变成城市,只是城市主体不是原来的村民,原来村民获得的只是一次性经济补偿,无法作为土地所有权人享有土地开发利益,享受城市化的好处。现行的征地模式的结果是:农村永远是农村,而城市永远是城市,农村被剥夺了自主城市化的道路和权利。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:zhaokecai
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/82402.html
文章来源:中国法律创新网
收藏