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沈荣华 鹿斌:我国地方服务型政府的建构与调整

更新时间:2015-01-07 21:26:19
作者: 沈荣华   鹿斌  

   摘要:服务型政府建构是我国行政体制改革的目标之一。地方服务型政府建设丰富多彩,构成改革的重要组成部分。地方政府的公共服务在探索中不断提升,然而,不足与问题同时存在。当务之急是审视现有的服务举措,分析其共性问题,并对现有的建构进行调整。本文以为,地方服务型政府建构的调整必须是结构性的,从宏观、中观、微观多层次推进是调整的必由之路。
关键词:地方,服务型政府,建构,调整
基金项目:本文为国家社科基金重大招标课题《地方服务型政府建构路径与对策》(批准号:09&ZD063)的阶段性成果;北京大学、复旦大学、吉林大学“国家治理协同创新中心”研究成果。
一切政治现象首先源自地方,地方是国家繁荣发展的基地。对于我国这样超大型的国家而言,地方服务型政府的建构与调整具有重要意义。党的十八大报告要求“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。①这是对全国地方服务型政府建设的结构性要求,是指导地方服务型政府建设的方向性规定。

   一、地方服务型政府探索实践

   政府服务是政府的题中应有之义,并非是一个从无到有的创新概念。从本质上讲,政府就是为服务民众而协调社会,为服务社会而解决问题,政府如果没有服务内涵,实际上就失去了存在的必要,甚至会变成“利维坦”式的怪物。作为社会主义国家的政府,更应该从内而外地履行服务职能。我国地方政府从计划经济转向市场经济进程中,种种成就都说明了政府服务的努力。当然,也存在种种矛盾与冲突,由此,突出了服务型政府建构调整的必要,这是应对现实、顺应时代的现实性与战略性使命。

   我国服务型政府的官方命题,由2004年温家宝在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上正式提出,从此掀起了建设地方服务型政府的热潮。各地政府纷纷行动起来,各显神通、丰富多彩、轰轰烈烈,形成了服务形式多元、服务内容丰富、服务热情高涨的局面,并在实践上表现为四类模型。

   第一,工具理性类型。“公共服务就其根本原因而言是一个政治工具”②,地方服务型政府的实践尝试以重视工具与形式为主要表现,其价值选择内含于工具运用之中。其中有主动式,如行政服务中心、服务承诺制、公示制度等,这些主动创新举措构成地方服务型政府建设的突出亮点;有互动式,如政务微信与微博、人民论坛、政务信箱等,主要借助网络平台与网络技术等现代通讯工具,扩展政府与民众的沟通渠道,从而构成地方服务型政府价值互动的直接展现;还有传统式,如信访、投诉电话等形式,这些了解基层、接近民意的途径,也构成了地方民众监督政府的重要渠道,在地方服务型政府的建构中发挥着重要作用。

   第二,功能理性类型。如果说,工具理性中的机制创新、方法创新和形式创新是地方服务型政府建构的外在表现,那么,功能理性是实现机制持续良性运行、确保工具理性正常发挥的内在质的保证。功能理性是指明晰的功能划分与完善的功能支撑。深圳、顺德、随州等地的改革具有深刻意义。深圳的“行政三分”虽然没有继续推行下去,但是,将行政管理职能分成决策、执行和监督三部分,并试图以三者的相辅相成、相互制约、相互协调来突破集中与集权弊端,其意义是非同凡响的;顺德以梳理党政结构为突破口,重新整合我们党的功能与政府的功能,不仅具有基层实际的应对性,而且具有创新的勇敢性,一定程度缓解了党政交叉、功能重叠的体制性困境;随州的部门精简,开创了当时我国地方政府大部制改革的先河。除此之外,不少地方政府都不同形式地推进地方政府服务功能的回归。

   第三,依据理性类型。这是为地方政府机制性变革与功能理性成果巩固化、秩序化,实现改革的依据跟进与制度完善的实践尝试。“法律并不是为了法律自身而制定的,而是通过法律的执行成为社会的约束,使国家的各个部分各得其所、各尽其职”③。各地改革实践反复证明,没有法律依据的改革,很容易异化与夭折。南京市人民政府颁布《关于推进服务型政府建设的实施意见》(2003)、吉林省人民政府颁布《关于加强服务型政府机关建设的意见》(2005)、深圳市颁布《深圳市行政服务管理规定》(2010)、湖南省政府颁布《湖南省政府服务规定》(2011)都为我国地方政府改革提供依据理性的样本。这些地方性法规与地方政府规章虽然还没有上升到国家意志,但在地方服务型政府建构中提供了切实可行的依据。这些规范涉及到地方政府的服务属性、服务职能、服务范围、服务职责、服务程序等,从而使地方政府在一定的条文下,明白自己该服务什么、不该服务什么、怎么服务、服务到什么程度,并进一步为确保地方政府服务定位不错位、服务到位不失位、服务正位不越位提供前瞻性、探索性的依据,为进一步推进地方服务型政府制度化、法治化填补了理性的平台。

   第四,主观意志性类型。即地方服务型政府建构中,主要领导人的主观意志突出,个人色彩浓重。这与前述三类不同,却又与前三类有着不同程度的交叉与连接,构成我国地方服务型政府建构的现实。由于历史的惯性,我国地方领导人尤其是一把手相对拥有很大的权力,其他领导人往往只是配角。由于我国的发展基本呈现赶超型特点,快速、超常规成为政府强势的基本密码,自上而下的行政推动成为政府主宰的主流策略,导致地方服务型政府建设主要表现为地方主要领导人主导的现状,他们通过行政指令、凭借个人魅力,影响着地方政府整体功能的发挥。他们的价值导向是地方利益最大化,这就是他们在中央与地方之间、制度刚性与制度弹性之间寻求生长空间的动力源,并在“因地制宜”、“从实际出发”的进程中,将超常规的自主性行为嵌入地方服务型政府建构的策略中,从而“经意”与“不经意”地增加了主观意志性与超越制度的大胆性。

   上述四种类型各具特色。工具理性类侧重于机制创新,功能理性类侧重于一定程度的体制创新,依据理性类侧重于法理性尝试,主观意志性类侧重于传统惯性的沿用,并构成我国改革特定阶段的一种较为普遍现象,需要下大力气去破解。上述四种服务型政府类型在实践中相互交叉、相互耦合,始终处于变动之中,很难将实践建设中的地方服务型政府一一对号入座。

   二、地方服务型政府建构的成就

   在各地实践中,地方服务型政府建构既有弥足珍贵的成功探索,也有令人担忧的过犹不及。当然,成绩是主流,主要表现在以下四个方面。

   第一,由被动适应转向主动创新。以往地方政府改革的动力往往源于下级服从上级、地方服从中央,源于GDP为核心的同比数据,源于以地方局部硬件变化的比拼。但是,随着改革的深化,迫使地方政府真切认识到民生无小事的道理,并日益认识到自上而下的管制型、全能式的政府模式已经越来越不适应现实需要。事实上,有些地方政府家长式作风以及个人权威主义,已经产生了严重的负面效应,忽视公众感知的行为取向导致日益严重的群体性事件,不得不把更多的精力转向为公众提供更多、更优质的公共服务上来。我们党十六届三中全会第一次提出建设服务型政府的目标,我们党十八届三中全会从切实转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式、建设法治型的角度,再次将建设服务型政府提到了一个新的高度。建构服务型政府不仅是一个出现频率最多的概念之一,还从过去学界的呼吁倒逼政府行为,开始从被动适应转变为积极主动创新,各地政府为不断满足民众对公共服务的需求而努力。以行政服务中心的发展为例。从构建一个平台,到逐步以自身行为改变政府形象,乃至推动政府职能有效整合。尽管各地形式不同,但是,在为民众提供全方位、快捷式服务的流程中,竟高度一致地表现为主动、公开、透明、热情。尤其是各地行政服务中心窗口之间的协同活跃,引发了部门之间的大部制探索,一定程度填补了原来政府部门之间的缝隙,展现出整体性、便捷性、连贯性、统一性特点,有效实现了公共服务的增量与优化。

   第二,由理念诠释转向具体实践。服务型政府源自西方20世纪80年代以来新公共管理与新公共服务理论。其实,我们党早就把全心全意为人民服务视为政治宗旨与执政理念。当下,在改革推动下,地方政府已经从理念诠释转向具体行动。政府理念转变就是将服务的基本价值内化为政府官员头脑中的思想,这不是一件朝夕之间就能办成的事,需要一个长期普及与深入人心的过程;政府理念转变就是要将自身角色实现从管理者向服务者的身份转型,并在具体环节与节点上寻找突破口,逐步变成可操作的机制与流程,进而演化成公务员的基本职责与考核标准;政府理念转变就是要将服务理念外化为体制与机制,并将公示制、承诺制、督查制、考核制、淘汰制与服务具体化、规范化相连,将行风评议、个人述职、行政问责等环节视为唤起公务员深入基层、深入群众、了解实际、服务民众的制度推力。从实际来看,地方政府在服务型政府建构过程表现出来的丰富多彩格局,说明地方政府的创新行动仍然停留在机制创新层面,没有突破工具性的实用主义特征。如何推动服务型政府建构向纵深发展,“既是我国深化行政体制改革的根本方向,也是深化行政体制改革的核心和重点。”④

   第三,由形式更新转向内涵创新。地方政府在公共服务供给过程中经历了一个由表及里、由外而内的过程。一般来说,各地构建服务型政府一开始都更多注重外在形式。由于任职短暂以及普遍的追赶,地方政府更加愿意短、平、快地出成绩,更愿意从容易被人感知的外部运作上入手。如市长热线开通,各级领导的电话号码公布于报端,然而,却忽视了民众的内心感知,忽视与市民对话的质量。万人评议更多注重了参与人数与覆盖面,却忽视了公众参与的规律。显然,建构服务型政府需要付出学习成本,学习的逻辑通常是由易到难,因而,简单而直接的形式更容易成为人们的首选。但是,随着改革逐渐进入“深水区”,外部环境日趋成熟,公众日趋理性,社会日趋进步,对政府服务的表层“零敲碎打”越来越不能满足民众的需求,服务型政府的内涵价值与质量要求越来越被提上议事日程。由形式更新转向内涵创新就成为必然趋势,否则,就会落入形式主义窠臼,服务型政府也只是空有其表。越来越多的地方政府日益认识到,依然停留在形式化的阶段是一件劳民伤财的事情。因此,各地服务型政府的建设开始认真设置服务标准、服务责任,开始从内生的价值上重新审视公共服务的形式,强调公正公平的价值彰显,实现服务目标理性化、服务方法规范化、服务环节程序化,服务内容优质化,服务考核公开化。

   第四,由主观服务转向客观担待。所谓主观服务是指习惯性地以自我为核心,出于主观意志与主观判断,单向性地输送服务形式,单方面地确定服务内容,单一性地规定服务标准,结果往往表现为“自以为是、自我欣赏、自娱自乐”,公民只是被动接受服务的对象。其实,地方政府服务的真谛是以民为本与实事求是。政府如果只强调自己供给了什么,不在乎公民真正需要什么,只强调自己的真诚程度,忽视了民众的困难程度,那么,即使地方政府提供了服务,民众也不一定见情,不一定会满意,由此导致公共服务供给与需求之间的错位与失衡。这种重给付轻回应、重主观轻客观的单向性服务模式,完全有悖于服务型政府本质。所谓客观担待是指以民众的实际需求为出发点,以资源的现实存量状况为基点,通过与民众互动,了解与辨识民众需求的局部与整体之分、明确与掌握民众困难的眼前与长远之别,来制定公共服务政策、采取公共服务形式、安排公共服务内容。这样的客观担待必然“接近地气”、“贴近民心”,必然获得民众的认同与回应。地方政府从主观服务转向客观担待的转变,是检验究竟以政府为本位还是以民众为本的分水岭。要实现这种转变,需要纠正封闭式的政府工作方式,克服自以为是的思维方式,摆脱主观性的领导方式,杜绝强制性管理方式,在完善政民互动、长效互信基础上,配套民众参与机制与监督服务机制。可见,地方政府的客观担待是反应民意、关注民生、符合民心的措施配套与制度建构。

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本文责编:郑雷
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