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沈荣华 鹿斌:我国地方服务型政府的建构与调整

更新时间:2015-01-07 21:26:19
作者: 沈荣华   鹿斌  

   三、地方服务型政府建构的不足

   在地方服务型政府建构中,问题与不足同时存在,主要表现在以下四个方面。

   第一,地方服务型政府构建中的形式主义倾向。就是服务无心,目标模糊,说得多、做得少,有诚意、成效少。他们本末倒置误解服务,认为是为了社会稳定而提供服务。一些地方政府只惦念着“一票否决制”,他们出于政绩考虑而满足公众要求,为了避免批评而解决民众困难,出于息事宁人而提供服务,认为“水平就是摆平”;他们不明实际,不辩社会不稳定的原因,简单地为稳定而稳定,认为“稳定就是搞定”;他们以“乌纱帽”为重,往往将关注民生视为自身政治升迁的敲门砖,由此形成地方政府竞相承诺,构成隐性竞争,导致服务秩序失范,从而使服务型政府变成又一轮政治竞标赛。“人民是我们的力量,没有人民,我们的各项宣言就无法实现”⑤,空有“人本”理念,天天高喊“为人民服务”口号,并不等于将服务真正落实到实处。政府的服务不是取决于领导人的“良心”与“觉悟”,不是“贤人政治”之道,更不是个人恩赐。如果颠倒了服务与稳定的关系,误解了服务与政绩的关系,那么,政府即使提供了服务,充其量只是某些领导人急功近利、得过且过的扭曲心态,完全有悖于服务型政府建构的价值。

   第二,地方服务型政府建构中的疲软主义倾向。就是服务无能,有心无力。历史与现实反复证明,政府不是全能的,政府的服务也不是全能的。但是,不少地方政府似乎仍然沉浸在陈旧的思维定势之中,他们希望将所有的服务都包揽下来,他们完全没有意识到社会组织这支沉寂已久的力量,已经越来越多地参与到对社会、对民众、对公共生活的服务中去。如果地方政府空有公共服务之心,空有大包大揽之志,却不能真正站在广大民众切身利益的立场上,不能将蕴藏着巨大能量的社会组织吸引到公共服务中来,就无法在服务型政府构建过程中赢得民众的支持和回应,就很可能造成地方政府耗费了大量人力、物力、财力,最后只落得“吃力不讨好”的结局。一厢情愿不等于服务,满腔热情也不一定就能服务好。不少地方政府不能正确理解服务型政府的制度内涵,面对事物的千头万绪,不知从何下手,恨不得将什么内容都往服务型政府的“筐”里装。实际上,是将服务等同于为民作主、将服务解读为善意施舍、将服务误解为责任替代,根本上,只是抓住权力不肯放,不肯失去自己的利益,却不知完全背离了服务型政府的本质。“未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础,并与后两者充分结合”⑥,地方政府只有真诚提供充分的制度空间,让社会组织发育成长,诚恳与社会组织对话,自愿与社会组织协同,设身处地为公众着想,以公众的满意度为标准,才是真正的公共服务。否则,只能空有美好的“服务”诚意,只是“画饼充饥”而已。

   第三,地方服务型政府建构中的技术主义倾向。过度依赖技术,缺乏体制与机制的改革,没有周全的方案与价值内涵,也就谈不上服务型政府的构建成效。有的地方政府实施“行政三分法”改革,从改革初衷来看,十分贴近“大部制”精神,可是在实际推行中却演变成“用新瓶装旧酒,凭空增加一层机构”的无奈结局⑦;有的地方政府建设“规范化服务型政府”,由于在公共服务内涵解读上存在误区,未能使改革方案呈现连续性效果,最终无法避免运动式的宿命,出现了“地方与中央脱节”、“重点与关键环节脱节”及“回应性不强”的问题;有的地方政府建设“项目导向服务型政府”,但是伴随着运动式决策的弊端,还出现了协调失序与监督失控等问题;有的地方政府建设“城乡统筹兼顾的服务型政府”,但是由于服务分类不均,在粗线条的运作中中断了服务的美好方案;有的地方政府推行以服务为宗旨的财政体制改革,碰到了区域城乡经济与公共服务发展失衡问题的困扰;有的地方政府建设经济导向的服务型政府,但是,由于无法摆脱自身经济基础弱的局限,最终只是在技术翻新,没有带来实质性的变化,终因牵扯到体制问题而休止⑧。上述地方政府都有服务初衷,然而,都因为匆匆从变革形式开始,结果直接导致地方服务型政府建设陷入困境,还劣化了政府在民众中的口碑。这是一种典型的简单化、政绩化倾向的技术主义思维。

   第四,地方服务型政府建构中的民粹主义倾向。原意的民粹主义萌芽于19世纪40—50年代的俄国。这在腐朽的沙皇俄国统治之下,民粹派思想先驱们在寻找俄国出路中具有积极意义。但是,他们将落后的村民理想化,将民众的理想极端化,唯民众为依靠、唯民众为依据、唯民众为主宰、唯民众为唯一的思想,遭到以列宁为代表的俄国社会民主党人的批判。当下的所谓民粹主义是指在地方服务型政府的建构中,一是表现为服务无度,缺乏分寸,不计成本、不讲客观条件、不遵循客观规律,光想拿服务做招牌,出风头、求政绩;二是表现为服务变味,将服务承诺异化为迁就,将迁就异化为讨好。有些地方政府只要民众中有人开口,就会作出承诺,就会违背常规兑现,不顾民众需求的实际需求与轻重缓急,不顾自身实际能力与整体规划。过度承诺吊高了民众的胃口,使自己处处被动。一旦承诺无法兑现,反而加剧了民众对政府的不满;三是表现为服务迷失,混淆公共性需求和私人性要求的区别,即使面对纯粹私人要求的无理取闹,只要对方找准时机,有的地方政府也会作出非理性的给付,不仅使公共利益受损,还造成政治笑话;四是表现为服务跟风,互相攀比、从众心理、依样画葫芦。既然大家都这么干,我也不能不干,不管实际情况有多大差异,不分轻重缓急、不明主次先后,忽视服务的秩序性和责任性,曲解中央关注民生的真谛,曲解社会稳定的真谛,同样背离了服务型政府建构的宗旨与目标。

   四、地方服务型政府的结构性调整

   服务型政府就是以公民和社会的需要为政府职能定位,以民意与民本的实现为政府行为导向,决策理性、政策透明、公正负责、服务有效的政府。要最大化地发挥地方服务型政府建构的积极能量,关键要实行整体的结构性调整。以人为本是调整的方向,转变职能是调整的关键,从宏观、中观和微观推进是调整的必由之路。

   从宏观上讲,应将法治为路径、创新为策略、民主为动力、合理配置中央与地方权力关系为依托、服务型政府为目标。从原则上来讲,一是要处理好法治与创新的关系。一般来说,法治是国家发展的战略,创新是国家发展的策略,两者相得益彰、各得其所。但是,大多地方政府却将两者置于同等的策略地位,似乎法治得守规矩,创新得破规矩。其实,在地方服务型政府的建构中,每一个具体创新举措只要遵守一定的程序,这种创新的积累就能变成学习的样板,经验经过时间的检验与实践的推敲,就可以将合理的内容变成合法的规范,地方服务型政府的建构需要遵循这样的规则;二是合理配置央地权力关系。央地权力的合理配置,不是意味着中央放权一放到底,而是在适当放权与有序配置中,调整中央权力的限度,制约地方权力的自由度,杜绝中央政府承诺、地方政府埋单,地方政府闯祸、中央政府埋单的怪现象,其中,重中之重是加强对公权力的监督;三是处理好政府与企业的关系。地方政府可以具有“企业家”精神,但是,企业毕竟是市场核心主体,虽然“市场失灵如此普遍以至于政府几乎每个方面都存在行动的可能”⑨,但是,政府的适当角色是回归公共性,“最有效地与市场相互作用”⑩,以提供完善的公共产品和公共服务为己任,更好地保障产权,激励创新,尊重市场在资源配置中的决定性作用,为企业的发展提供公平的竞争环境;四是处理好政府与民众的关系。虽然“政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定”⑾,但是,促进社会组织成长、推进民众成熟乃是政府真正的责任,当民众可以“自己组织起来去寻求解决他们所面临的共同问题的办法,而不是等待‘政府’来为他们解决这些问题”⑿,真正长期有效的公私合作伙伴关系就成立了。在此基础上,通过政府法治化、市场自由化、民主渐进化、地方自治化四位一体的平台,开创合力、合理的地方服务型政府建设的新局面。

   从中观上讲,应将调整地方服务型政府结构作为重要使命。首先,服务内容有限性是调整的力点。地方政府必须明确服务内容与服务范围的合理限度,到底为谁服务、服务什么、服务到何种程度,不能是传统职能的延续,而应该使社会发展状况与地方政府服务侧重点、梯度层次相匹配。当下,地方服务型政府调整的力点在于将自身职能的转变和服务范围的划定紧密结合在一起,厘清职能定位与服务边界、主体资格与服务权限、服务标准与效果评估等三重关系,以确立轻重缓急、主次先后,从而有序实现服务的有限性价值。

   其次,民众需求的客观性是调整的重点。政府的公共服务是“建立在公民对话和公共利益的基础上并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”⒀的基础上,随着改革开放的深入,一方面凸显了私人空间的独立性和完整性,必然引发民众的多元利益、多元价值、多元目标、多元需求,另一方面需要在厘清彼此界限的基础上形成“介于国家与社会之间进行调节的一个领域”⒁。民众需求的多元化并不意味着民众的任何需求都需要得到政府的回应,这不仅会超出地方政府职能范围,而且这种“超载”,必将影响服务的质量。因而,在回应民众需求的过程中,地方政府在纵向上,应确定服务的时间表或路线图,界定并把握眼前需求、长远需求、局部需求、总体需求的区别。在横向上,根据自身的职能规定,做该做的事、管该管的事,最终实现民众实际需求与政府能力相匹配。

   再次,服务民生的理智性是调整的难点。所谓民生包括民意、民情、民需与民求。民意是民众的意志取向,民情是民众的客观实情,民需是民众的普遍困难,民求是民众的具体危急。“地方政府不仅仅是为中央国家服务的目的而设立的,更重要的是,从本质意义上来说,它是包含了地方民众所认为的民主生活交往方式的集大成者”⒂。就是说,地方政府的责任是关注、调节、服务地方民生。实际民生状况与政府服务回应是正比例关系,涉及到表达主体与内容的多寡。这种正比例关系理应使地方政府作出相应的承诺与服务。问题在于:一是民生难题积重难返,一时难以全部解决;二是民生困难只能客观了解,不能主观诱导;三是民生困难有不同阶段与群体之别,如果将民生困难固定化,无疑脱离服务实际,也达不到解难效果;四是为民众服务不能异化成妥协与迁就,更不能异化为讨好与特色压力,有的地方政府因为在重大会议期间有人上访,以无原则的应诺换来当事人打道回府;五是民众是有群分与类别的,毛泽东说过,凡是有人类的地方都有左中右。在社会转型、体制转轨之际,各种追求与需求都会冒出来,完全有可能在政府展开服务之际,趁机不达目的不罢休,还可能趁机要挟,因此,理智服务民生是调整的难点。马克思认为,“人们奋斗所争取的一切,都与利益相关”⒃。地方政府应在民意多元性诉求中,辨别真伪、轻重、大小与缓急,设计出合情、合理、合乎事物本身规律的标准,来作为服务民众的依据。

   最后,地方服务型政府整体性调整是亮点。服务民众的出发点和落脚点都在于体现以人为本,托克维尔曾经指出,人民对于政府而言,“犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”⒄。我们党特别强调民众的满意程度是检验政府服务成功与否的关键,民众满意的内容应该包含两个方面,一是理性制定服务指标,包括地方政府服务回应速率、频率、准确率;二是理性测定民众满意的客观性、代表性、广泛性,既不能将服务中的点滴不足视为服务的整体质量,也不能将局部的成就掩盖整体的缺陷。需要用整体性的思维与逻辑性的联系来面对政府的服务水平,这样,各地政府的服务才会将真诚努力变成丰富多彩的实际行动。

从微观上讲,应将完善地方服务型政府每一个具体行为作为目标。主要体现在政府的执法行为、机关人员素质、机构编制与服务形式等方面。规范政府执法行为是体现服务型政府的普遍要求,也是法治建设的直接体现。政府执法行为既要有据,又要有理,还要有情。地方服务型政府的具体行为合乎法律依据与情理是天经地义的,不会有人怀疑。但是,问题就出在情理上。(点击此处阅读下一页)

本文责编:郑雷
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