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郭炳楠、赵建峰:行政公益诉讼制度的再思考

——写在行政诉讼法修改前夕

更新时间:2014-12-24 22:46:36
作者: 郭炳楠   赵建峰  
据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案,某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所,且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生,因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为,要求文化局制止这种行为,遭到文化局的拒绝,遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书,利益没有受到实际影响为由,驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷,有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的,也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼,有的提起民事诉讼,结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于,我们没有可靠的公益诉讼制度。

   第二,保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中,各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如,1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求,决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平,以便增加耕地的数量。几十年以来,周围群众引小清河里的水灌溉土地,发展渔业和多种经营,环境也得到极大改善,可谓受益无穷,对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助,但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由,不予受理。几年过去了,该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在,事关如此众多人民重大利益的事情,必定不会陷入像今天这样的被动局面[12]。

   第三,保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”,建设葡萄园,发展“高效农业”。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此,应尽快建立公益诉讼制度。

  

   四、构建我国行政公益诉讼制度的设想

   通过考察和比较外国的有关公益诉讼制度,对于构筑我国的公益诉讼制度,我认为应遵循以下两个基本原则。其一:立足本国国情和借鉴外国先进经验相结合,以期与国际接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二:立足当前现实与预见未来发展需要相结合。在上述两原则的指导下,就有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平,并能适应将来社会经济的发展。

   具体如何建立我国的公益诉讼制度,结合以上分析,笔者认为应从以下几个方面着手

   4.1突破传统的诉的理论

   传统理论认为,“无利益无诉权”,作为诉权要件的"诉的利益"是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益,是指当事人所提起的诉中应具有的,法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷;实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关系”,否则就不享有起诉权,这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小,不利于建立完备的公益诉讼制度。

   在大量的公害性案件涌现之前,权益之纠纷主要发生于平等主体之间,按照传统的“无利益无诉权”理论,是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等)的出现,由于侵害公共利益行政行为的根本特征是侵犯不特定多数的利益,往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中,其权利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而,事实上又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说,他所受到的权益损害中的影响只是众多人中的一小部分,可能微不足道,甚至从法律上讲,没有任何影响,纯粹是为了公共利益,若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查,可能会不承认其具有诉的利益。因此,基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径,扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能,以及实现判决形成政策的机能,应当是尽量扩大诉的利益的范围。在美国,由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适用当今保护公共利益的需要,所以在司法实践中逐步摆脱了法定权利损害标准,发展和确定了“事实不利”影响标准,即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响,其就具有了原告资格,而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这样,一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何人都可以提起司法审查。在美国的影响下,许多国家在原告资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的做法,但是,为最大限度的保护公益,要突破传统的诉的利益理论,对“利害关系”作宽泛的理解,放弃“无利益无诉权”的传统理论,只要出现纠纷或争议,即可诉讼[13]。

   4.2确立检察院的原告资格

   对由什么样的无直接利害关系主体提起公益诉讼,理论上存在分歧意见,有的认为公益诉讼的原告只能是国家机关即检察院,有的认为由检察院进行公益公诉有违法理,更多的人主张不论国家机关,还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告[1]。笔者虽然赞同突破传统原告资格的做法,但仍然认为公益诉讼的原告只能是以国家机关即检察院为益。具体的程序设计是有关组织、公民个人均有提起行政公益诉讼的启动权,即有关组织、公民针对侵害公共利益的行政行为,不能直接向法院起诉,而只能向检察院申请提起诉讼,由检察院依法起诉或由检察院直接主动提起诉讼。

   为什么不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格呢?这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平较高的情况下,普通公民享有起诉权,确实有利于在广泛范围内更高效率的保障公民权益,制约政府全力,而不必担心引起滥诉。但在法律水平较差的情况下,则很可能出现滥诉,降低行政效率。我们不是美国,两千多年的封建传统,较低的经济发展水平,整个法律体制的不完善,以及公民法律素质和意识的相对欠缺,决定我们不能照搬美国的制度,即使他们是先进的。急功近利,往往适得其反。正如英国行政法著名学者韦德所说:“它(行政公益诉讼)设定了控制这样的情形的措施,在那种情形下,要不然的话,公众中任何数量的成员都试图提起无以协调的诉讼,结果会导致普遍的混乱,从根本上说,它是一种调控的集团诉讼,检察总长愿意协调的所用人都能获得”。因此,依我国现状,为了诉讼经济和防止滥诉,应将行政公益诉讼的起诉权交由具有专门知识的特定机关即检察院。

   就检察院的性质和地位而言,检察机关最适合提起行政公益诉讼。检察机关自诞生之日起,就以公益代表者的面目出现。勃瑞威尔大法官宣称:无论何时被指控的违法行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求国家关心的事务,或涉及到国家有确保全体公民共同权利的义务,检察总长都有权提起各种诉讼。法院认为,国会为了保护公共利益,可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。所以在我国由检察机关代表公益提起诉讼在理论上不应该成为问题。而且检察机关享有的人力、财力和物力在实力上足可以和行政机关相抗衡。从经济学的角度讲,公益诉讼具有公共产品的特征,而由代表国家的检察机关提供公共产品则要比私人更加有效,这是经济学的基本要求。且通过行使公诉权追究有关违法行为,维护公益正是检察机关的职责和特长。在我国,由于历史原因的影响,检察机关长期以来成为单一办理刑事案件的刑事检察院,而这正是行政公益诉讼在我国缺失的主要原因。

   在只有检察机关享有公益诉讼起诉权的情况下,检察机关如果不作为,如何启动诉讼程序则是一个值得研究的问题。笔者认为,在某些情况下,应该允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提起诉讼。根据宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出,其主要职能是保护国家和公共利益。因此,检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定。另一方面,现实生活中,某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位,如消费者,残疾人等,他们的利益由于自身的弱势而更多地依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益,并且在工作过程中积累了大量经验,因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外,行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。对于这一类主体,法律应作严格的规定。

   4.3界定公益诉讼的受案范围                                              

   公益诉讼能否被法院受理,还要看是否属于法院的受案范围。

   公益诉讼的目的在于保护公共利益,从而与以维护私人利益为目的的私益诉讼区别开来。然而对于行政诉讼而言,公益性与私益性之间的界限只具有相对意义。因为至少从理论上讲,行政权作为一种公权力,本身即为公共利益之体现,任何违法或不当的行政行为最终都会损害公共利益或影响公共利益的实现,在此意义上,行政诉讼都具有公益性。但尽管如此,行政公益诉讼受案范围的确定仍应从维护公共利益的诉讼目的出发,即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。而关于公共利益的界定,在理论界没有达成能够得到普遍认同的结论。不过我们还是可以从公共利益的基本特征着手对此概念有个大致的把握:其一,利益主体的广泛性。如果仅仅是某个或某一小部分人的利益,则一般不构成公共利益。其二,利益主体的不确定性和开放性。公共利益不能专为某些个人所特有或保留,并且利益主体的增加不会减少原有受益人的利益。按照以上特征,诸如国家利益、公共秩序、社会公德、社会资源等都应归入公共利益的范畴。

   有的论者认为公益诉讼应当限于行政行为直接侵犯公共利益的案件[1],笔者认为不然。行政公益诉讼中,公共利益的直接侵害主体可分为两类:一类是行政主体,此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为,也有不作为。如物价局非法提高某种商品物价的行为,直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体,包括自然人、法人和其他性质的组织。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体,其不法行政行为也表现为作为和不作为两种形式,比如,某企业排放超标污水,当地环保局却置之不理,以致大片农田受损,地下水变质,公益的直接侵害主体是污染企业,但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。环保局作为间接主体实施的行政行为对公共利益的侵害就是间接侵害。

关于公益诉讼的受案范围,西方国家一般是采取列举排除式和概括肯定式相结合的方式进行规定,即通过立法判例确定不宜进行受理审查的行为,然后规定其余的所有行政行为均属于法院的审查范围。这样就能够比较全面的将行政行为纳入司法审查范围之内。我国的《行政诉讼法》规定的行政受案范围较以前有所扩大,但仍然有限[14]。第11条对法院可受理的范围进行了列举,但正是这一条,恰恰构成了对受案范围的限制。第2条的规定在很多情况下被理解为是行政诉讼法的适用范围而非法院受案的依据。所以以《行政诉讼法》规定的受案范围来界定公益诉讼的受案范围是不适当的。这里关键是抽象行政行为。我国法律规定,对所有的抽象行政行为都不得提起诉讼,但事实是侵害公共利益更多的是抽象行政行为。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:江苏法院网
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