返回上一页 文章阅读 登录

何海波:《行政诉讼法》修改的理想与现实

更新时间:2014-12-17 16:09:00
作者: 何海波  

   法律是时代的一面镜子。1989年《行政诉讼法》的制定,是上个世纪八十年代政治改革热潮的产物;此后实施中的艰难窘迫,则折射了政治体制改革的停滞和国家治理方式的徘徊。2014年《行政诉讼法》的修改,恰逢中共中央决意全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题?它又反映了行政法治什么样的发展局面呢?

   在《行政诉讼法》修改之前,众多学者表达了他们的愿望,并起草了多个版本的建议稿。[1]在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中,我们提出,《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标:

   首先,着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍,切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题,摆脱目前行政诉讼的困顿局面;

   其次,适当扩大行政诉讼受理范围,改革原、被告制度,更好发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能;

   第三,调整篇章结构,重述法条文字,使法律规定更加清晰和严谨。[2]

   这三点修法目标有着优先次序:第一点为当下急务,第二点为扩充发展,第三点则属于立法技术问题。

   现在,《行政诉讼法》的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样,业界对此褒贬不尽一致。多数学者认为,这次修改对行政诉讼中的问题基本上做了回应,为行政审判解决了不少问题。但也有学者深表失望,认为“2014年《行政诉讼法》只是屈辱地记录了现实。”下面,我们对照前述三个目标,回顾法律修改的理想与现实。

  

   一  着力解决困扰行政审判的主要问题

   立法者注意到,行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题,人民群众反映强烈。[3]相应地,修法的重点也落在解决这些问题上。应当说,这一判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转,行政诉讼就无法赢得民众的信心;如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼,不但法院“审不动”,行政诉讼也将更加窘迫。

   (一)行政诉讼“三难”的应对之策

   这次行政诉讼法修改,把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则,要求法院保障起诉权利,强调行政机关不得干预受理。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型,明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制,“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的,原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉;法院拒收起算材料的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说,在立案问题上有精神、有规则、有保障,其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易,但法院既不立案也不出具凭证的情况可望大为减少,行政案件的数量预计大幅增加。为解决判决难,这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉,至少要求行政机关工作人员出庭应诉;行政机关拒不到庭或者中途退庭,将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查手段。特别是,行政行为“明显不当的”,法院可以判决撤销。第三,法院的处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围,稍微扩大了法院可以判决变更的范围,授权法院对相关的民事争议一并判决,以求案结事了。新法施行后,法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例,可能会有一个明显上升。

   为解决执行难,《行政诉讼法》修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象,从应当归还的罚款和赔偿金扩大到“应当给付的款额”。行政机关在规定期限内不履行的按日处50-100元罚款,罚款对象从原先的行政机关改为“该行政机关负责人”。这不但在法理上更圆通,在实践中也将更可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定,很可能备而不用。但将行政机关拒绝履行的情况予以公告,以及向有关部门提出司法建议,可能会对行政机关起到有效督促。行政机关公然抗拒执行的情形,今后应属罕见。

   (二)行政审判体制的局部调整

   与上述行政审判机制层面的完善相比,行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制,即由什么样的司法机构来审理行政案件,被认为是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。这一条不改好,法官没有独立性和权威性,《行政诉讼法》的修改将事倍功半,一些条款也可能沦为摆设。[4]

   在《行政诉讼法》修改过程中,各方曾有多种设想。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制,但做了多处微调,属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖;上级法院还可以审理下级法院管辖的案件,但禁止把上级法院管辖的案件交由下级法院审理。其次,下级法院管辖的案件可以报请上级法院,由其指定其他法院审理。这为异地管辖留了口子。最后,经最高法院批准,高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。这为集中管辖提供了依据,也为今后设立专门的行政法院留了口子。

   上述规定体现了四中全会“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的精神,对于提高行政审判的抗干扰能力会有帮助。但由于立法者没有对审判体制做出决断,在具体方案的选择上留有很大余地,许多问题将留待今后的实践进一步探索。法院人财物省以下统管等司法改革措施的整体推进,也将影响行政审判体制改革的走向。

   (三)法院的审判权仍有局限

   虽然《行政诉讼法》修改总体上加强了司法权力,但即使在解决纠纷的层面上,法律修改仍然有一些遗憾。

   其一是法规审查。法律、行政法规高于地方性法规;但地方性法规与法律、行政法规不一致的,法院能否直接排除地方性法规的适用,法律没有明确规定,各方有不同意见。有一种意见认为,法院不能迳自排除地方性法规的适用,而应当中止案件的审理,依照规定报请有权机关裁决。多数学者主张,法院在个案裁判中,对于地方性法规应当有自主选择适用的权力。立法部门似乎也认为,《立法法》关于效力层级的规定,法院在行政审判中也可以适用。但由于《行政诉讼法》没有明确规定,这个问题今后仍有可能发生争议。随着今后地方性法规的制定权下放到所有地级市,法条冲突的问题必将更加突出。这次没有明确是个遗憾。

   其次是民行交叉。《行政诉讼法》规定法院在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议,有助于纠纷的实质性解决。但问题是,许多当事人是先提起民事诉讼,在民事诉讼过程中才引出行政行为的效力争议,《行政诉讼法》的规定仍不足以解决这个问题。曾经设想过,在《行政诉讼法》中专设一条规定这个问题,但因为《行政诉讼法》不宜规定民事诉讼问题而作罢。

   其三是再审制度。《行政诉讼法》限制了二审法院发回重审的次数,有助于减少讼累。对于再审制度,这次修改谈不上任何实质性的改革。可以申请再审的情形依然相当宽泛,再审的启动机制和审理法院依然叠床架屋,再审次数依然没有限制,案件不停“翻烧饼”的情形今后恐怕还是不能避免。

  

   二  有限扩大行政诉讼制度的功能

   行政诉讼法的功能不仅在于保障法院公正、及时地审理手头的案件,它还应当更多地吸纳和解决行政纠纷,更有效地督促行政机关依法行政。扩大受案范围,引入公益诉讼,激励行政复议,都是扩大行政诉讼功能的重要机制。

   (一)受案范围的扩大比较谨慎

   《行政诉讼法》在扩大受案范围的问题上也做了一些努力。首先是增列了几种可以起诉的案件类型,原来的8项规定扩大到了12项。其中,行政机关的合同行为以“协议”的名称纳入受案范围,确属难得。其次,作为前述列举情形的兜底条款,从“其他人身权、财产权”有限地扩大到了人身权、财产权以外的合法权益。第三,通过描述行政行为的概念,把“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”也纳入法律的调整范围和法院的受案范围。这些规定,为今后行政诉讼受案范围的拓展提供了依据、预留了空间。

   尽管如此,《行政诉讼法》关于受案范围的规定仍然沿袭原先的列举模式,而法院不予受理的条款一字未动。规范性文件依然没有纳入受案范围,公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性没有得到肯定,劳动权、受教育权、环境权等新型权利的可诉性依然有待解释。与最高法院原有司法解释相比,行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质性扩大。

   这一切说明,“所有法律纠纷都可以上法院解决”这样一条法治原则,并没有被接受。实际上,四中全会的决定关于行政诉讼的表述,也更强调“解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”,而不是充分发挥行政诉讼在依法治国中的重要作用。在现阶段,对行政诉讼的功能还不能抱太大期望。

   (二)缺失的行政公益诉讼

   行政公益诉讼本来可以成为行政诉讼功能的延伸,让行政诉讼更好地担负起监督行政机关、维护公法秩序的作用;甚至,让行政诉讼成为一个推动制度变革的公共论坛。学界对行政公益诉讼呼声很高。一些学者曾经设想由社会组织提起行政公益诉讼,但没有被采纳。一方面,社会组织在中国还不成熟、不发达;另一方面,官方对社会组织的发展仍有保留,一些人对社会组织参与公益诉讼仍有疑虑。

   四中全会决定曾提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。虽然检察机关对此热情很高,但一些部门反对检察机关做行政诉讼的原告,一些学者也不看好检察机关提起公益诉讼的想法。由于各方对这个问题分歧太大,法律最终没有规定。

   (三)复议机关当被告

   规定复议机关当被告,可能是这次《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款。它不但影响到行政诉讼的运作,还将对行政复议制度产生巨大影响。

   就行政诉讼的运作来说,复议机关当被告将直接影响行政诉讼的管辖。在级别管辖上,由于法律规定“县级以上地方人民政府所作的行政行为”引起的案件由中级法院管辖,而行政复议决定在《行政诉讼法》中也被认为是一种行政行为,因此,只要当事人向县、市人民政府申请复议,对复议结果不服的,就可以向中级法院提起诉讼。老百姓出于对中级法院更多的信任,会倾向于选择中级法院。这将导致大量行政纠纷经过复议后进入中级法院,一些基层法院的行政案件有可能出现萎缩。[5]

   在地域管辖上,经过复议的行政案件,当事人都可以在作出初始行政行为的行政机关所在地法院起诉。这可能导致许多行政案件不在复议机关所在地法院审理。

就复议制度的运作来说,复议机关当被告将很有可能提升复议制度的成效。首先,如前所述,只要当事人向县、市人民政府申请复议,对复议结果不服的,就可以向中级法院提起诉讼。这可能会鼓励老百姓在起诉前先行申请复议(主要是向县、市人民政府申请复议)。其次,原来《行政诉讼法》规定,复议机关维持原行政行为就不当被告、改变行政行为要当被告。这一条款诱使复议机关甘当“维持会”,以致全国范围内复议决定维持率高达六成以上、改变率不足一成。复议机关一律当被告的规定,有可能促使复议机关认真履行复议职责,从而提升复议决定支持申请人的比例。[6]第三,行政复议成功率的提高,将会进一步鼓励老百姓利用复议制度,导致复议案件的数量大幅度增加。(点击此处阅读下一页)

本文责编:chenjingzhi
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/81474.html
文章来源:《中国法律评论》第4期
收藏