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陶然 汪晖:中国新城镇化应走出当前改革误区

——《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章之二

更新时间:2014-12-15 13:59:07
作者: 陶然   汪晖(浙大)  
而此次《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》虽然大幅度提高了特大城市标准(城区常住人口500万以上),但中国的特大城市与超大城市(1000万以上)仍有16个。简单统计一下就可以看到,这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。如果是这样,特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决,甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险?这两年以来,北京、上海等特大城市的系列政策和动作来看, 这种情况正在发生。这个现象,无论是中央还是地方的决策者,都需要深思和反思。

   2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》还提出,“全面放开建制镇和小城市(50万人以下)落户限制,有序放开中等城市(50-100万人口)落户限制、合理确定大城市(100-300万)落户条件”。如果对这些文件的措辞有一个基本合理的理解,就是至少在中等城市和大城市,户籍改革的主动权将主要交到人口流入地的地方政府手上,而这些地方政府恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。

    

   打破户籍藩篱不能寄望于地方政府

   打破户籍藩篱,必然是中央政府的责任,中央当然也不能回避这种责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市,沿海广大地区和内地少数可以创造就业、也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市,其实早在这次中央政策颁布之前就开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”。“积分制”不管条件如何逐步放宽,都具有很大的歧视性。而且即使“积分入户”后, 地方政府也往往可以以学位不足,保障性住房建设需要更多时间、经费等各种理由拖延相应公共服务的提供。

   如果情况是这样。那么中央户改政策就应该去清理这些歧视性的“积分制”,而不是进一步推广“积分制”。至今为止,我们还没有看到有中央有关部门采取任何有力措施去清理这些具有歧视性、排外性的积分制。如果中国的户籍改革,就是出台一些对地方政府没有约束力的文件,那么就很难谈得上比过去有多大的进步。

   正因主导和实施主体的问题仍没有得到有效地解决,户籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主导权基本还在市、县一级,地方政府或有意误设改革对象,或根本就无所作为,有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。

   仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验,本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上,很多发达地区或城市郊区的农民,其土地本身就比较值钱,自己非农就业收入也不低,子女也可以在本地公立学校就学,获得所在地城市的户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口,无非在于他们的土地。另外一些户籍改革试点地区,瞄准的对象也是来自本辖区范围内的农村人口,其实也意在这些农民的宅基地,因为后者可以被复垦并用来换取城市发展所需的建设用地指标。而对于那些无法提供可征土地或建设用地指标的外地农民工,地方政府则几乎没有积极性为他们解决户口问题,哪怕他们在就业地所在城市定居的意愿非常强烈。

   《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中“三个一亿人”计划也值得讨论,特别是“通过实施户籍改革方案,使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇,同时引导约一亿人在中西部地区实现就近城镇化”这两个措施。目前,中国城市流动人口已经超过2.6亿,来自农村的流动人口也在2亿以上,这些流动人口在过去十多年间逐步累积起来,很多人已经长年累月忍受缺乏可支付的体面住房、鲜有家庭团聚、没有未来发展稳定预期的痛苦。如果中国的户籍改革到2020年都不能解决上述已有流动人口存量中大部分人的户籍与相关公共服务问题,那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更是遥遥无期。

   引导一亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观。尤其考虑到2009年之后,很多中西部地区推进的大规模工业化、城镇化建设,不仅招商引资效果不太理想,而且不少地方还因此背上了巨额债务,未来出现“鬼城”的概率日益增大。无论从就业创造能力、还是公共服务提供的财力上,很多内地中、小城市的发展前景堪忧。实际上, 要建立新型城镇化模式,就是要消除过去那种开发区、新城区“遍地开花”的局面,就是要防止内地大部分地区再次重复沿海地区那种不可持续的工业化与城镇化模式。但是,从近年来很多内地城市开发区、新城区建设的力度,以及这些地区招商引资、实现产业与人气集聚的实际效果来看,他们正在以更低效率、更大资金与资源浪费去重复昨天的故事,并可能给未来中国金融和经济的可持续发展带来不小的麻烦。

   总体看,目前中央与地方已经出台的户籍方案,仍然缺乏对户籍改革成本、收益进行准确评估,更没有对配套的方案进行备择性考察。如此制定改革政策所导致的结果,一方面使得改革的目标设定(三个一亿人)相对于百姓的需要而言显得过于保守;而另一方面,缺乏有效配套改革措施又将使这些即使看上去过于保守的改革目标也难以实现。

   当前城市土地改革的误区

   实际上,户籍改革的关键,不在于为流动人口大规模建设保障性住房,甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件,而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革,全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本。

   只要开拓改革的思路,不仅可以大大降低户籍改革成本,还能有效提升户籍改革的收益。由于土地制度是户籍改革的关键,在提出户籍—土地——财政配套制度改革的具体政策建议之前,有必要先讨论一下目前已有的关于建设城乡统一建设用地市场和城市存量建设用地利用方面的改革举措。

    

   集体建设用地入市进展有限

   十八届三中全会公报指出,要“建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下,允许出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

   2014年,与建立新型城镇化模式最相关的、已经或即将出台的土地制度改革,主要包括农村集体建设用地入市改革, 以及对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组已审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,预计在2015年安排试点。

   虽然正式文件还未最终出台,但据媒体披露的相关信息,农村集体建设用地改革主要涉及集体经营性建设用地入市和宅基地。首先是在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地入市将成为可能。换句话说,在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地使用权可以不经国家征收为国有建设用地,直接流转入市从事土地开发经营。

   这里需要解释一下农村集体经营性用地的概念,它是指“具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业用地。” 其主要包括面积大约0.5亿亩的乡镇企业用地。上述政策表明,集体建设用地基本只能用于工业,而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。

   对于农村宅基地制度的改革,城市人口赴农村购买“小产权房”的红线基本不会突破。换句话说,无论是纯农区、还是城乡结合部的宅基地,都不会放开在村集体范围之外的买卖。但是,退出宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购,预留一定面积用于宅基地再分配,其余可以调整为集体经营性建设用地,也就是工业用地使用。

    

   城市存量建设用地节约集约利用措施无法实现关键突破

   另外一个土地改革的重点,是既有城市存量建设用地的节约集约利用。这也是国土资源部近年来力推的重点,且已形成多项文件,主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中,国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。

   如何看待上述集体建设用地入市的改革和城市存量土地节约集约利用的改革。客观说,相对于既有政策对集体建设用地入市的限制和城市存量土地,尤其是工业仓储用地低效率、浪费性使用的现实,这些改革都比以前有所进步,至少多少代表了对现实发展的部分承认。

   实际上,虽然政府政策一直是限制性态度,但集体建设用地入市,包括进入商住用地市场,在中国不少地区的发展现实中早就被村集体和农民突破了。如果去中国的珠三角走一走,就可以看到城中村、城郊村的村委会利用集体土地搞工业用地出租,也可以看到大批村民在自己的宅基地上建设并主要出租给流动人口使用的各类“小产权房”和“违规、违章建筑”,还可以看到这些建设对推动当地经济发展、容纳城市流动人口发挥的积极作用,更可以看到珠江三角洲地方政府为了解决这些违规、违章建筑所进行的各种政策调整、利益妥协与改革努力、其中,最为典型的例子是近年来广东推动的“三旧改造”与深圳推动的“城市更新”(关于珠三角土地改革的经验与局限,尤其是对既有小产权房如何处理的问题,参见《小产权房关乎中国城镇化成败》。)

   再来看城市存量土地利用集约化问题的地方改革实践。十多年来由于地方政府人为压低地价进行招商引资,工业用地效率十分低下。最近几年,受制于越来越紧张的建设用地指标,一些发达地区的地方政府已经开始了工业用地集约利用的探索尝试。比如浙江上虞,近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设,探索集约节约用地的方法。当地政府规定,凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地,全部用标准厂房解决,通过优先办理标准厂房项目,对标准厂房建设企业给予奖励和补助、对入住企业给予奖励和补助等措施,使得规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上,容积率在1.3以上,建筑密度在35%以上,投资强度达每亩135万元以上,绿地率控制在15%以内,行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内,行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。

   然而,这里需要追问的问题是,目前中央政府推动的前述两方面的土地改革,是否可以扭转目前不可持续的土地城镇化模式? 是否有助于加速新型城镇化模式的建立?对这些问题的回答,取决于这些改革是否可以逐步扭转目前各区域制造业用地杀价竞争导致城市工业用地比例过高、而地方政府垄断工业导致商、住用地比例过低的局面。以这样的评判标准来看,回答可能是否定的。

如前所述,中国的城市土地利用结构很不合理,工业用地所占比例在40%左右。最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业,而其他发展中国家工业用地一般只占新增用地10%-15%,一半左右的新增建设用地用于居住。而在中国,由于制造业投资不仅可以给政府带来直接的增值税收入,而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入,在中国独有的征地、出让体制下,地方政府不惜低价出让工业用地,进行区域间的招商引资竞争。人为压低工业用地出让价格必然带来工业用地过度扩张、用地效率低下问题。(点击此处阅读下一页)


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