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叶必丰:具体行政行为的法律效果要件

更新时间:2014-12-14 12:27:08
作者: 叶必丰  
该通知即失去其效力”。吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出:“该项免交规费的规定,是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定,《会议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益,不应认定为抽象行政行为。”

    

   四、行为本身的法律效果

   作为具体行政行为构成要件的法律效果,必须是行为本身所具有的法律效果,而不是借助于其他行为而发生的法律效果。行为本身没有法律效果的,属于行政事实行为。行政事实行为,是指行政主体运用行政权实现行政目的,但并没有产生相应法律效果的实力行政作用。学界对行政事实行为已有不少研究,并进行了类型化探索。(15)行政事实行为如行政救助和行政调查等,构成行政强制措施或行政强制执行的,或者侵犯相对人合法权益的,根据陈宁案[最参行第19号]等判例,属于具体行政行为。需要借助于其他行为才能说明权利义务的,主要有行政预备行为、监督执行行为、重复处置行为、多阶段行为和行政指导,需要重点讨论。

   (一)行政预备行为

   这是指为设定、变更、消灭或确认权利义务而做准备的行为。我国学者所称的程序性行政行为,基本上属于这类行为。“程序行政行为系指,为实现行政行为的实体内容所采取的步骤和形式等行为,旨在解决该行政行为采取什么步骤、遵循什么时限、采用什么形式等问题。”(16)它区别于实体行政行为的本质特征,就在于其本身并没有法律效果。(17)但是,“行政预备行为”比“程序性行政行为”更能说明其性质和地位。从实践来看,已模式化的行政预备行为主要有行政调查、程序处置和行政允诺。预备行为一般没有法律效果,即使涉及相对人的权利义务也处于不确定状态,不构成具体行政行为。但是,如果预备行为影响相对人的权利义务并最终确定的,可构成具体行政行为,(18)因而有必要专门分析。

   1.行政调查。这是指行政主体为实现行政目的,掌握实际情况、发现真实,对相对人及其处所或物品实施询问、观察或检验等资料收集活动。(19)行政调查是一个学理概念,在法律、法规和规章的规定和行政实践中有各种不同名称,如调查、视察、监察、隔离观察、传唤、检查、检验、检测、勘察、勘验、鉴定、询问和盘查等。

   行政调查只是对将做具体行政行为事实要件的查明,不具有直接法律效果,仅为行政预备行为。(20)李国飞等案[最参行第43号]裁判要旨指出:“事故调查结论不同于处理决定,因其不属最终处理而不具有可诉性”。罗伦富案[最典行2002-5]判决,认定交通事故责任认定行为属于具体行政行为,理由是将成为其他法律行为确定法律责任的依据。现在,这已被《道路交通安全法》第73条以及全国人大常委会法工委答复否定。(21)

   但伊尔库案[最典行2006-3]裁判摘要指出,行政调查中的查封、扣押等行政强制措施是独立的具体行政行为而非行政预备行为。也就是说,行政调查中的强制传唤、强制盘查、强制检测、扣押和查封等行政强制措施可独立的构成具体行政行为。根据陈莉案[最典行2003-1]判决,查封、扣押等即使是实力行为,事后得到法律上追认的,视为法律行为。同时,根据延安宏盛案[最参行第1号]裁判,行政调查报告含有处理建议并被执行的,即为法律效果,构成具体行政行为。再次,李国飞等案[最参行第43号]裁判要旨指出:“行政机关依法具有对该类事故进行查处的法定职责时,如该调查结论依据不足或没有明确结论,则可能对行政相对人的权利义务产生影响,此时该调查结论具有可诉性。”并且,该案裁判要旨也意味着,行政主体终止调查而未作实体处理时,也将构成行政不作为。

   2.程序处置。这是指行政主体在作出决定前的受理、要求补充材料、听证和告知等程序处置行为。行政主体在作出决定后的重复处置或撤销、改变,不是这里的程序处置行为。程序处置行为系行政预备行为,不具有法律效果。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(22)第3条规定:“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理”。袁裕来案[(2006)甬行初字第3号]判决认为,原告申请政府信息公开,“但被告依据《暂行规定》的相关规定,要求原告首先提交书面申请,经被告同意后方能查阅”。这“属于程序意义上的制度设置,故并未对当事人及其委托人查档的实体权利进行否定”,不属于具体行政行为。如果该程序处置行为违法,则可就实体行政行为违反法定程序寻求救济。

   但是,行政程序因程序处置行为而终结,影响相对人权利义务的,相对人可就行政不作为而提起诉讼。董用权案[最参行第50号]裁判要旨指出:“当事人对于不予受理决定提起行政诉讼的,人民法院应当受理。”对不予受理决定,既可以是撤销之诉,也可以是履行法定职责之诉。同时,潘冬明等案[最参行第53号]判决认为,程序处置行为导致行政程序终结的,也可以构成行政不作为。再次,尹琛琰案[最典行2003-2]判决认为,程序处置系实力行为,并损害相对人合法权益的,可提起行政赔偿诉讼。

   3.行政允诺。这是指行政主体承诺在相对人完成某种行为后给予奖励或利益的行为。行政允诺的法律效果,学说上有不同主张。有德国学者认为,“许诺本身不是行政行为,而是行政前行为”。尽管它具有重要的行政法意义,但“许诺并非一定要定位为行政行为”。(23)我国台湾地区则有学者主张承认其具体行政行为地位。(24)与学说相适应,我国实务上也有不同认定。黄银友等案[最参行第22号]裁判要旨理由认为,行政允诺构成具体行政行为。但张炽脉等案[最参行第56号]和郭伟明案[最参行第78号]判决认为,行政允诺类似于民法上的要约,可构成行政职责而不构成具体行政行为。笔者认为,黄银友等案[最参行第22号]裁判要旨理由有关行政允诺构成具体行政行为的主张,仅仅阐明了行政允诺与行政合同的区别,没有关注行政预备行为与具体行政行为的区别。笔者赞同张炽脉等案[最参行第56号]的判决,即把行政允诺作为行政职责来对待,然后按行政允诺的履行行为是属于行政奖励还是行政给付来认定行为性质。也就是说,行政允诺系行政预备行为,对行政允诺的不履行可构成行政不作为。

   (二)监督执行行为

   这是行政主体监督相对人遵守法律规范,履行具体行政行为所设义务,以及配合相对人履行义务的行为。监督执行行为与行政预备行为不同,不是为了作出一个行政决定而实施的。通过监督,发现不符合法律规范或具体行政行为的要求的,或者遭相对人抗拒的,行政主体应像上海远洋案[最典行1992-3]一样,在启动新的行政程序后才能作出行政处罚等具体行政行为。实践中已经模式化的监督执行行为,有行政检查和行政监督。此外,行政主体接受相对人缴纳罚款等,也属于不具有法律效果的执行行为。检查、监督和执行三者之间,有时很难加以区分。企业年检,到底是检查还是监督?相对人自行履行义务时,行政主体派员到场观察,到底是监督还是执行?但这并不影响是否具有法律效果的分析和讨论。

   行政检查,如查验相对人的身份证件、企业年检和设施检验等,都没有法律效果。《行政许可法》第62条第2款规定:“行政机关根据法律、行政法规的规定,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的,行政机关应当发给相应的证明文件。”这种证明也并非对权利义务的确认,不构成行政确认。全国人大常委会法工委答复根据上述规定指出:“企业年度检验应当是对企业实施监管的一种手段,不是行政许可。……行政机关只能对重要设备、设施进行定期检验,不能利用年检确认企业继续经营的资格,变成二次许可。因此,企业年检应当按照《中华人民共和国行政许可法》的规定予以规范。”(25)

   行政监督,如交通违章记分、医疗机构不良执业行为记分和餐饮服务单位食品安全状况动态等级评定等,与企业年检和设施的定期检验一样属于行政许可后的监督,司法上也不认为具有法律效果。张斌慧案[(2009)沪二中行终字第2号]终审判决认为:“上诉人因违章行为被扣6分,不是被诉行政处罚决定的内容,不属本案审查范围。”

   但检查监督行为与属于行政许可的检验、检测和检疫不能混淆。夏善荣案[最典行2006-9]裁判摘要指出:“建设行政主管部门对在集体土地上建造的住宅小区组织竣工综合验收并颁发验收合格证”,属于具体行政行为。

   与行政预备行为一样,监督检查中采取行政强制措施或实施行政强制执行的,在我国依法属于具体行政行为;监督检查执行中,以实力行为侵害相对人合法权益的,也可提起行政赔偿诉讼。不过,这类事实侵权行为在我国司法实践中也常常被称为行政强制措施。李翠凤案[(2003)东行终字第33号]终审判决,一方面认定殴打行为“是一种事实行政行为”;另一方面又认为是对相对人人身采取的行政强制措施,即强制性行政事实行为属于行政强制措施。

   行政主体不履行监督检查职责,导致相对人无法行使其合法权益的,则可以构成行政不作为。俞国华案[最参行第51号]原告企业因被告不予年检,而依规定未进行年检的企业不得承担施工任务,遂依法向法院起诉行政不作为。再审判决以逾期起诉为由予以驳回,但并未否认属于行政不作为。

   (三)重复处置行为

   这是指同一行政主体针对同一当事人的同一事项,在已有具体行政行为基础上再次处理的行为。如果重复处置行为只是对前一次具体行政行为的重申、告知或指示,而没有改变前一次具体行政行为或与前一次具体行政行为在内容上并无不同,则不具有新的法律效果,并未构成一个新的具体行政行为。(26)正因为如此,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条第2款规定:法院不受理行政主体“驳回当事人对已经作出的行政行为及相应的不作为提起申诉的重复处置行为”。糖烟酒公司案原告先后提出过三次申请,被告也先后作出了三次拒绝。(27)被告的后两次拒绝,都是对第一次拒绝行为的重申,并未设定新的法律效果,也并未构成一个新的具体行政行为。杨一民案[最典行2007-10]裁判摘要指出:“行政机关驳回当事人申诉的信访答复,属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为,并未对当事人的权利义务产生新的法律效果,不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”

但是,下列情形不属于重复处置行为:第一,如果重复处置行为改变了前一次具体行政行为或与前一次具体行政行为有不同的内容,则具有新的法律效果,构成一个新的具体行政行为。焦志刚案[最典行2006-10]和夏鸣案[最参行第42号]判决都认为,被告对前一具体行政行为的撤销和改变,构成一个新的具体行政行为。第二,两个不同的行政主体,对同一法律事实所作的两个行为,不属于重复处置行为。桐梓农资案[最典行1995-4]终审法院就认定,经县工商局检验后,一审被告再次对原告的化肥进行检验符合法律的规定,“不是重复处理”。罗边槽村案[最典行2000-6]一审判决认为,“罗边槽村一、四社为相邻的林木林地发生争议后,丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会在调查了解的基础上,主持双方进行调解,并达成了‘林地林木权属争议调解协议’,该协议系双方当事人真实意思的表示,且符合《林木林地权属争议处理办法》第18条的规定,具有法律效力。丰都县人民政府明知罗边槽村一、四社双方达成的‘林地林木权属争议调解协议书’具有法律效力,其又对同一争议地作出处理决定,系重复处置行为,无法律依据。”罗边槽村一社上诉称,原调解协议并非有效,一审法院认定丰都县人民政府所作处理决定系重复处置行为并据此作出判决错误,(点击此处阅读下一页)


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