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郭利平:开启宗教法治新征程

——学习十八届四中全会精神座谈会纪要

更新时间:2014-12-09 10:38:01
作者: 郭利平  

    

   2014年11月22日,普世社会科学研究所在京举行“开启宗教法治新征程——学习十八届四中全会精神”座谈会。普世所所长刘澎、中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长李轩、中国佛教协会原综合研究室主任徐玉成与来自北京大学、清华大学、中国政法大学、四川大学、安徽大学、辽宁大学、河南中医学院、河北经贸大学、渤海大学、河南省委党校等院校的15位专家学者出席了座谈会。与会者认真学习了十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,就如何在宗教法治领域贯彻落实十八届四中全会精神进行了深入细致的讨论。

   普世社会科学研究所所长刘澎在主题发言中说,十八届四中全会以中央全会的高度来讨论法治问题,是党的历史上前所未有的重大举措。它的历史意义,在未来的很长一段时间里头,才会逐渐显现出来。现在各行各业都在抓紧贯彻落实全会的精神,普世所作为倡导宗教法治的这样一个群体,理当把全会的精神吃透,并切实落实在推动宗教法治工作的各个环节。因此,刘澎所长借此机会向与会者报告了他对全会精神的领会,尤其是全会对宗教法治工作的指导作用。

   李轩秘书长对此表示赞赏。他认为,考虑到转型时期社会政治生态的特殊复杂性,无论是法律工作者还是非法律工作者,只有更多呼吁符合现代人类发展的普世价值,呼吁民主法治精神,才有可能使依法治国的大方向不再受到极左思潮的影响和破坏,最终真正走向法治的道路。

   刘澎所长的报告分十个主题展开。一、依法治国、建设中国特色宗教法治体系;二、依法治国、坚持立法先行;三、坚持依宪执政、保证宪法实施;四、完善立法体制; 五、加强重点领域立法; 六、依法履行政府职能; 七、坚持司法公正与司法独立; 八、增强全民法治观念,推进法治社会建设; 九、健全依法维权和化解纠纷机制; 十、党要坚持依法执政。

   十个主题,几乎涵盖了宗教法治的每个层面。从立法到实施,从政府到民间,从理念到实践,从重点到细节。可以说,四中全会的绝大多数决定,都与宗教法治有着密切的联系,认真落实全会精神,必将打开宗教立法的新局面。

    

   落实宗教立法,消除局部法治

   与会者清华大学博士后李松锋认为,“全面推进依法治国,宗教问题不能例外”。徐玉成也说,关于宗教立法,他最担心的就是某些干部以宗教问题比较特殊、敏感为由,坚持保持现状。这样的倡议和顾虑绝非多余。刘澎所长十多年呼吁宗教法治的经历也表明,宗教是一个法治之光始终未照耀的领域。

   从现行宪法把宗教信仰自由列为公民基本权利、中共中央[1982]19号文件提出要宗教立法算起,到今天已经32年了;从1998年政府签署《公民权利与政治权利国际公约》算起,到今天已经16年了;从2003年青岛修宪会议上法学界认识到宗教立法的重要性但坦言“现在顾不上”算起,到今天又过去11年了;如今,宗教领域的立法依然严重滞后,宗教领域实行的依然是行政管理。

   这不是说宗教领域没有任何法律规定。1991年,中发[1991]6号文件再次提出加快宗教立法工作后,国务院和地方陆续出台了宗教方面的单行法规。2004年,国务院出台了综合性行政法规《宗教事务条例》。但是诚如赵朴初先生所说:宗教领域“没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础,单项行政法规和地方性法规再多,也不能形成有关宗教的法律体系”。况且,《宗教事务条例》作为行政法规,缺少法律授权,自身的合法性饱受质疑。且条例本身未能全面反映宗教的客观规律和信教群众的意愿,具有明显的部门立法倾向,群众反映十分强烈。强行实施,无疑是对法律权威的巨大损害。

   之所以有这样的问题,从根源上说,是条例贯彻了“管理宗教事务”而不是“保障公民权利”的错误思路。正如与会者河北经贸大学的王岩云所说:听起来“对宗教事务(而不是信仰)进行管理是很正常的,然而试想一下,假设我们的《物权法》不叫《物权法》,而叫《物品管理法》或者《物管法》,效果会怎样?《宗教事务条例》从理念上没有把宗教信仰自由当作公民的基本权利对待,这是个大问题。”

   几十年来,政府宗教行政管理机关一直以“宗教无小事”为由不断强化对宗教的行政管理。但是,经济有经济市场,宗教有宗教市场。二者虽然有诸多不同,但在需要法律的调节而不是行政干预这一点上是完全一样的。为宗教立法,就是为宗教市场立规则,让法律这只看不见的手来调节宗教组织的活动,把宗教组织从行政管理中解放出来。而不是按照政府宗教行政管理机关的意愿,把宗教组织管的服服帖帖。

   刘澎所长在谈到他对“加强重点领域立法”的体会时指出,十八届四中全会提出“加强重点领域立法”,目的是“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”;宗教信仰自由作为公民的一项重要的基本政治权利,理当包含在内。依法治国、依宪治国、依宪执政,首先要有法,要通过国家立法落实宪法的相关规定,填补宗教立法的缺失。宗教立法不仅可以体现国家对宗教信仰者权益的保护,而且可以增强全社会尊重和保障人权的意识,健全公民权利救济的渠道和方式。

    

   宗教立法不是把《宗教事务条例》法律化

   与会者在谈到宗教领域立法滞后的现实状况时纷纷表示,我国有三亿多人信仰宗教,但却没有一部关于宗教问题的法律,目前宗教方面只有《宗教事务条例》这样一部行政法规。宗教立法的长期滞后,导致各地面对宗教问题时不能将其纳入法治轨道,依法治国无法贯彻落实到宗教领域。此外,《宗教事务条例》的先天不足导致各地在执行《条例》过程中,出现了许多难以解决的问题。因此,要妥善处理好我国的宗教问题,维护民族团结与国家的统一,就必须要有一部全国人大通过的《宗教法》。

   依法治国,必须坚持立法先行,但宗教立法不能搞形式主义。来自四川大学法学院的与会者者荣娜问到,原来反对宗教法治、坚持要用行政手段维持宗教行政管理模式的某些人,在十八届四中全会明确提出要依法治国、建设社会主义法治国家与法治体系的战略方针之后,现在也在高喊“法治”的口号,这与普世所一直以来倡导的宗教法治是不是殊途同归呢?

   刘澎所长对此回应说,有些过去一贯强调宗教行政管理、从来不提宗教立法的人,现在所说的“法治”不是要贯彻四中全会提出的“依法治国、依宪治国、依宪执政”的精神,不是要通过法治保障公民权利,而是要借“法治”之名搞部门立法,巩固和强化传统的宗教行政管理体制。这样的法再多,也不能落实四中全会精神,无助于实现党中央确立的“依法治国、依宪治国、依宪执政”的目标。

   他又说,长期以来,违宪审查机制不完善,宪法的规定不能落实。四中全会明确提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围;依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件;这对促进宗教领域的法治,具有极其重要的意义。在这一背景下,绝不能把宗教法治与宗教立法理解为将《宗教事务条例》升级为《宗教法》就可以了。这种做法完全不符合依法治国、依宪治国的精神,是一种以“法治”的名义延续旧的行政管理体制、掩人耳目的做法。这不是简单的立法方式的选择问题,它实际上体现了国家的政教关系模式,体现了究竟应该如何在宗教领域内实现依法治国的原则问题。

   来自辽宁大学永惺佛学研究中心的讲师郭延成指出,中国历史上,教权始终在政权的控制之下,我国现行的宗教管理体制在很大程度上就是沿用了历史的做法,但在许多方面对宗教组织自治的尊重还不如历史上的做法。这与四中全会提出的依法治国本质上是不相容的。现代法治的精髓是对权力的制约和监督,四中全会提出了“完善宪法监督”、“推行政府权力清单制度”、“加强人权司法保障”等一系列要求和配套措施,而以《宗教事务条例》为代表的宗教法规赋予行政机关过多的审批权,制造了大量权力寻租的机会;宗教团体的设立门槛过高,许多信教群众的信仰需求得不到满足,要么合法却无法正常活动,要么动辄被指为违法,导致法律成为执法机关肆意压制信教群众、实现部门利益的工具。从根本上讲,这是旧的管控思维作祟的结果。在全社会积极落实宪法的过程中,管理宗教事务理应从政府的权力清单中剔除出去。

   因此,实现宗教法治不是做徒有法律形式的表面文章,而是要实现符合现代法治精神与宪法原则的良法之治。宗教法治,必须以尊重和保障公民宗教信仰自由的基本权利为目的,以人为本,厘清政教关系,支持宗教团体“自我约束、自我管理”,发挥宗教组织的章程在社会治理中的积极作用。如果用法律的方式,强化对宗教的行政管理,那是严重的倒退,是打着前进的旗号,搞倒退的事情。

    

   开门立法是宗教法治的必然要求

   四中全会在坚持立法先行的同时,也对立法方式提出了要求:“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径”。

   现行《宗教事务条例》在开门立法方面就是一个反面例子。徐玉成说,《宗教事务条例》制定过程中,他作为宗教界代表仅仅参加过一次征求意见会,还比较神秘。参加会议之前主办方不告诉是什么会,到会场之后才看到草案,当场看,当场发言,当场收回。这样的征求意见,只不过是走个形式,实质上剥夺了公民参与立法的权利。

   刘澎强调了四中全会规定对鼓励群众参与立法、积极实行民主立法的重要性。他说:“民主立法不是无政府主义,也不是一哄而上,更不是鸦雀无声,而是要设立一种有序参与立法的途径和方式,这是立法的健康机制,可以最大限度的限制部门立法。“过去每一个法出来的时候,都说我这个法征求了多少多少人的意见,多少专家的意见,多少代表人物的意见,但是为什么在实施过程中,会收到不同的效果,遭到很多人的垢病呢?就是因为这是一种主观的说法,不是机制,不是制度的保证。如果我们建立了由各方协商、各方参与的这样一个机制的话,你说不说都无所谓,它一定要经过这些人的。这就是机制、制度保证了产品的合理性。”

   最后,刘澎总结说,虽然四中全会决定还要考虑各方面的诉求,有些问题例如违宪审查机制、司法独立等还不可能一步到位,但是改革的路线、改革的方向是清楚的。中国共产党在历史上从来没有把法治理念、把依法治国的方略从理论到实践提到如此的高度,写到十八届四中全会决定这个水平。所以我们应该充分相信党中央积极推行法治的决心。法治能不能解决所有的问题?不能。但是没有法治是万万不行的,那不是文明,不是进步,是黑暗,是倒退。作为一个民间机构,我们愿意尽绵薄之力,坚决贯彻落实党的十八届四中全会的精神,促进我们国家法治的完善。在宗教领域内,就是要实行宗教自由、宗教法治。

  

    


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