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周永坤:司法的地方化、行政化、规范化

——论司法改革的整体规范化理路

更新时间:2014-12-08 23:23:14
作者: 周永坤 (进入专栏)  
当然更没有“司法化”,这就使法官从根本上依附于行政官:他们天天面对的是上级,而不是法律;决定他们命运的是上级,而不是法律。其实,法官的职业需要他服从法律,而不是上级。诚如马克思所言:“书报检查官(行政官)除了上司就没有别的法律。法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时,根据他在认真考察后的理解来解释法律;书报检查官则有义务根据官方就个别事件向他所作的解释来理解法律。独立的法官既不属于我,也不属于政府..”[7]180页以下

   4.司法行为的行政化

   上述主体与结构方面的行政化,不可避免地造成司法行为的行政化,从系统论的角度来看,行为的行政化正是上述司法行政化的输出。这一行为特征可以概括为:审与判的分离,审者不判,判者不审。法庭本该是裁判的中心,但是在行政化的体制内,法庭审理过程在判决中的作用被虚化,真正的裁判者是法庭以外的种种“名誉法官”和“不名誉”的其

   他官僚,而不是法官。进一步结果便是,左右判决结果的不是法律而是长官意志。司法过程由该当的“依法论证”行为变成“长官意志的决断”。在外观上,就表现为两种特殊的行为:法院内的“案件审批制”和法院外的种种“协商”。在法院内,如果承办法官不是审判长,那么审判长(因为掌握签发权)的意见就变得很重要;如果审判长承办案件,就要给副庭长审批,副庭长办的案件就要给庭长审批,层层地走行政化审批程序。[7]180页以下如果案件足够“重大”,那么,种种法院外的“协商”行为便相继而来。

   5.司法目标的行政化

   司法的应然目标是公正,在行政化的司法下,这一目标就“退居二线”,如果它与行政目标相悖,则变得无足轻重。需要指出的是,司法公正是法律下的公正,只有在极其罕见的情况下,才会出现“超越法律(制定法)的公正”的情况,因为法官是司法者,而不是立法者,法官应当忠实于法律,这是立法者与司法者基本分工的要求,否则,人们将生活在法官专横下。行政的首要目标是完成任务,是追求效率,而不是公正。由于上述行政化的存在,司法的目标就产生了“行政化”的倾向。司法公正被忽视,效率、社会效果、维稳等成为司法的目标。这一目标通过行政化的结构由法院内外的行政官强加给司法,以一系列的考核、评比、法官等级制、报告工作、利益分配机制辅之实施。这一目标使法官丧失了法官思维特色,他们学会了像行政官那样思考——宏观的、政治的、大局的、权衡的而非规范的思维方式。这一转变产生了一系列始料未及的后果:立案难、强制调解、能动司法、案结事了、涉法信访、司法腐败等等。

   既然司法地方化的实质是行政权力推进的地方保护主义,司法行政化的实质是司法权在内外结构、主体、行为方式、目标等方面成为“行政的”,而不是“司法的”,那么,这两者的关系就非常清楚了:司法地方化的实质是司法行政化,司法地方化只是司法行政化的弊端之一。因为“司法地方化”这一短语中的“地方”其实是“地方行政”,没有司法行政化就不可能有司法地方化。简言之,若无地方司法的行政化,“地方”便没有能力使司法“行政化”。也就是说,只有地方行政权力控制了地方司法,地方才有能力用司法来达到“地方保护”的目的,独立的司法本该是能够控制地方行政权的。知道了这一点,今后司法改革的主要对象也就清楚了:不是司法地方化,而是司法行政化。

  

   三、规范化——司法行政化的克星

   明白了司法改革的目标是司法行政化以后,接下来的问题就是如何有效消解司法行政化。

   早在20世纪末,遏制司法行政化已经被列为改革目标。1999年3月,时任最高人民法院院长的肖扬在全国人代会上的工作报告中就指出:“今年改革的重点是:改变长期存在的审判工作行政管理模式,建立符合审判工作规律,具有审判工作特点,适应审判工作需要的法院管理机制”;同年10月出台的《人民法院五年改革纲要(1999)》同样强调“以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”;2005年10月26日发布的《人民法院第二个五年改革纲要》中,“改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度”仍然被列为重点。肖扬院长的上述讲话发表十年后,《人民法院第三个五年改革纲要》(2009)还是将“完善司法管理体制”作为目标之一。多少年来,在这一目标指

   引下,地方法院各显神通,出台了不少针对司法行政化的改革措施。

   那么,近二十年的司法去行政化的努力结果如何?这可以通过当下司法中行政化现象的有无与强弱来观察。中央政法委书记孟建柱在2013年底表示,一些地方仍不同程度存在司法行政化的问题。主要表现在:判审分离,审者不判、判者不审;审判工作内部层层审批,权责不明,错案责任追究难以落实;上下级法院之间的行政化报批,影响审级独立。[8]差不多在同时,一位基层法院院长在“两会”的发言中表示出对今后司法的四大担忧,这些担忧其实是司法行政化的表现或者是后果。⑤全国人大代表、北京市高院院长慕平在2014年的“两会”上说:“院长、庭长和行政后勤这些岗位上不经常办案的人员加到一起大约占36%的比例。”⑥这其实是司法行政化对法院组织侵蚀的重要表现——利益

   向法院内的行政管理者身上转移。

   以上种种迹象都表明,司法去行政化的努力效果并不明显。虽然在某些细节上司法去行政化取得了一些成果,但是从整体上看,司法行政化的程度不是降低了,而是提升了。例如,司法管理的“江苏模式”第一条就是“围绕审判质效统一值班体系,开展指标统计、分析、评估、通报工作;对审判质效数据填报、指标统计的真实性、准确数进行监督、检查和通报”,这种绩效考核制度的实质就是“行政化”的,而不是“司法化”的,它的目的显然是行政权力的快捷贯彻,而不是独立的、规范的司法。问题出在哪里?由于此前的改革只着眼于法院内部管理的行政化问题,没有从顶层设计及审判的行为和目的诸方面全面解决司法行政化问题,即缺乏全面的整体的目光与举措。其结果不能不是,在现行行政化的体制内加强审判管理改革的实际,其结果恰恰是管理日益“行政化”而不是相反。

   中国司法行政化似乎在2012年触到了“天花板”,它的外部表现就是司法公正的低下、司法权威的失落与涉诉信访的泛滥。针对司法中的问题,《决定》提出了下一步司法改革的目标,在《决定》精神的指导下,各地法院正在进行的探索主要有四个方面:其一是珠海横琴新区法院针对法官设置与审批制的改革⑦,其二是佛山中院试行“审判长负责制”改革⑧,其三是上海和广东等地将法官、检察官管理去“公务员化”的改革⑨,其四是河南的法官“省直管理”尝试。⑩前两者针对的是审判组织与行为的行政化,第三个方面针对的是法官管理的行政化,第四个方面针对的是司法地方化,而不是行政化。这几种改革都是必要的,但是其缺陷也是明显的:它们都沿袭了此前的碎片化的改革思路,缺乏整体性,看来很难达到去行政化的目标。因为如前所述,行政化是一个整体性的病症,解决的方案也应当是整体的,而且近二十年的实践也表明,这种“碎片化”的改革很难奏效。

   如何进行整体体性的改革?笔者以为,《决定》揭示的就是一个整体性的方案,它已经越出了以往单纯“司法行政管理”去行政化的思路,试图在更加宏大的架构内解决司法行政化问题。择其要者有四点:第一,“确保依法独立公正行使审判权检察权。”第二,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”第三,除了“建立符合职业特点的司法人员管理制度”外,提出了“健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。第四,“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”。[1]

   这一整体改革的思路可以称为“司法规范化”的思路,以“规范化司法”取代行政化司法。所谓“司法规范化”相对应的是司法行政化,它是指以规范的严格实施为导向的司法。司法规范化包括从整体权力架构上、司法主体上保障法官有能力排除一切干扰,严格依法办事,在程序主行为上严格规制法官依法办事,在目标上要求司法必须“唯法是从”,真正实现马克思的教导:“法官除了法律就没有别的上司。”[7]180规范化的司法基于对司法性质的理解,诚如司法研究专家王申教授所言:“行政与司法这两种权力形态是天然不同的。司法权体现的是公平、正义的价值观。科层行政官僚制所体现的是效率第一的功利主义价值观。”[9]

   规范化的司法与行政化的司法在诸多方面是相对立的。第一,在组织结构上,行政化的司法机构是行政机构的下属,而司法化的司法机构是“依法独立裁判”的机构,它有权力依法对行政机构行为的合法性作出裁判,以维护宪法与法律的尊严。第二,在法院内部结构上,行政化的司法结构是科层化的;规范化的司法结构是以独立的法官为中心的,是去中心化的。在这一结构中,法官是法院的主人,其他行政官员是为法官执行司法职务服务的,而不是相反。第三,在司法主体上,行政化的司法主体是向上级负责、执行行政命令的“公务员性的法官”;而规范化的司法主体是独立的向法律负责的法官,他们有独特的职业技能,有特别的保障制度、独立的司法化的惩戒制度、职务行为的豁免制度等,以保证能够依法办案,而不是保障“执行行政命令”。规范化的司法主体与行政化的司法主体遵守完全不同的行为逻辑与责任逻辑,诚如一位德国学者所言:“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示,通常这就构成失职。而对法官来说情况恰好相反:如果法官按照院长的指示去判案的话,这种行为就构成失职。”[10]第四,

在行为特征上,行政化的司法是一个“上命下从”的过程,是一个依据行政命令、依据法官对大局与行政管理的需要作出“决断”的过程;司法化的司法则是一个严密的推理过程——一个严格依据事实和法律作出推理的过程。需要说明的是,当遇到法无规定,或者法律解释有歧义、法律规定有冲突时,规范化司法中的法官也不能请示上级(法官没有上级),而是依据法律精神进行独立的裁量。第五,在司法目标上,行政化司法的目标是命令的快捷贯彻,(点击此处阅读下一页)

本文责编:刘亮
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文章来源:《苏州大学学报·哲学社会科学版》
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