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李景治:党政一把手权力运行机制的完善

更新时间:2014-11-30 22:26:52
作者: 李景治 (进入专栏)  

    

   【内容提要】我国党政一把手权力运行机制的突出问题是一把手的权力过分集中,领导班子其他成员的权力相对弱化,正副职权力与责任划分不尽合理。要完善一把手权力运行机制,就要适当分解、减少并合理限制一把手的权力,正副职要进一步明确分工,建立严格的岗位责任制。一把手要科学地把握宏观决策权,不直接行使执行权,不进行具体事项的审批和决定干部选拔任用的具体人选。要加强监督权,从而构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。要强化对一把手的预防腐败工作,实现一把手的权力与利益分开。一把手要正确处理民主与集中、个人与集体的关系,要亲自“管党”。

   【关 键 词】党政一把手/权力运行机制/改革与完善

    

   党政一把手在我国政治权力运行及各项工作中处于十分重要、突出的地位,可谓“位高权重”。党委书记是各级领导班子的“核心”和“班长”。在其领导下,行政一把手、副书记、常委、相关行政副职等形成一个完整、系统的权力结构。这种权力结构及其运行机制,总体上适应我国的国情。但这种宝塔形的权力结构也存在一把手权力过分集中、正副职权力与责任划分不尽合理、监督制约机制不够完善等问题,并由此导致诸多弊端,需要进一步改革与完善。

    

   一

   所谓党政一把手是指党政领导机关的正职。而党委书记又是各级各类领导班子的一把手。各级政权机关明确规定行政一把手兼任党委副书记,一些重要岗位的行政副职兼任党委常委。以党委书记为领导的党委常委无疑是相关单位的领导班子。国有企事业单位一般都实行党委领导下的行政一把手负责制,例如党委领导下的校长负责制、党委领导下的厂长负责制等等。因此,行政一把手虽然不兼任党委副书记,但一般来说,整个领导班子的一把手还是党委书记。

   我国政治体制和权力运行机制的一个突出问题是,党政一把手的权力过分集中。尽管《党章》及有关制度明确规定,各级领导班子实行集体领导,但实际上,一把手往往大权独揽。其中领导班子一把手个人决定本地区、本部门大政方针的问题比较突出。改革目标、发展方向、总体规划几乎都是一把手说了算。一把手拥有无可争议的最后决策权或者说“拍板”权。重大项目的立项、招商引资乃至具体的干部选拔任用和具体项目的审批,几乎都是一把手说了算。邓小平早就敏锐地发现并及时指出权力过分集中的问题。他说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”①上述问题使党政一把手权力的运行出现了较为明显的弊端。

   第一,一把手负担重、压力大、精力分散,难以集中精力抓大事要事。一把手权力大、管事多,事无巨细都要由其决策,结果压力巨大、负担沉重、精力分散。而本应由一把手直接抓、其他人无可替代的一些工作却被忽略、拖延。一把手整天忙得不可开交,成为一个庸庸碌碌的事务主义者。与此同时,权力的运用出现了错位和疏漏。本来应由一把手主要负责的工作却因一把手没有负起责任而被弱化。一把手的精力主要放在了具体的发展问题上。应由一把手负责的广泛深入的调查、对社情民意的了解、对深化改革深层次问题的思考、对未来发展的顶层设计和宏观指导,却没有得到应有的重视。这就使该地区、部门的工作长期停滞不前,难有大的突破和进展,难以创造改革开放的新局面。

   第二,领导班子其他成员的积极性、主动性难以充分调动起来。一把手同其他领导班子成员虽有分工,但边界不清、责任不明,后者难以发挥应有的决策功能。名义上他们都分工负责几个方面的工作,但因缺乏应有的决策权,对关键问题难以定夺,往往要看一把手的态度,等待一把手的批示,因此缺少应有的积极性、主动性和创造性,遇事难以大胆担当,或无法负责,或不敢负责、不愿负责。这样,本来可以很快解决的事情却长期拖延,本来可以由其直接解决的矛盾却被上交了。于是,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”②

   第三,一把手容易脱离群众。一把手位高权重,难免脱离群众,不利于改善党群关系、干群关系。由于一把手陷入大量的事务工作中,整天忙忙碌碌,难以走出机关大楼,很少能真正深入群众、了解民意、体恤民生。因此,他们往往对涉及群众利益的问题和社会矛盾麻木不仁,甚至视而不见、充耳不闻。问题积少成多,矛盾不断升级,乃至酿成大规模的社会冲突。这无疑是近年来群众利益和社会矛盾问题凸显的一个深层次原因。现在改革进入攻坚阶段和“深水区”,任务艰巨、困难很多,新老矛盾交替、新旧利益冲突在所难免。城乡一体化进程、城市化建设、户籍改革、人口政策、农村土地制度的改革、社会公平正义的实现以及民有所居、老有所养、病有所医等深层次的改革问题,绝非某一个部门所能解决的。这恰恰需要一把手给予高度重视、宏观指导,统一协调。但实际上,不少一把手远未做到这一点,致使改革难以突破,造成群众对干部的失望。

   第四,领导班子容易决策失误。权力是复杂的矛盾体,人们可以运用权力达到自己的目的,既可以推动工作与事业的发展,也可以阻挠、破坏其发展。同时,权力对其行使者又有反作用,它既可以激发其责任感、使命感和荣誉感,使其善用权力,同时对其又有巨大的腐蚀作用。因权力寻租而导致的腐败屡见不鲜、司空见惯。权力也可以麻痹权力行使者的神经,使其产生错觉,以为掌握了权力就变得更加聪明、强大,甚至无所不能,可以独断专行。一把手的权力过分集中,再加上一些人喜欢独断专行,缺乏集体决策、民主决策的精神,必然使决策产生失误。而决策失误就会导致资金和资源浪费、环境破坏、财产损失、人民遭殃。值得注意的是,腐败要受到追查和惩处,而决策失误哪怕给国家和人民造成巨大损失和严重后果,也往往没有受到追查和处理。损失由国家买单,但责任由谁来承担呢?需要进一步明确。相关的制度缺位、机制不健全,无疑助长了决策不负责任以及决策失误的现象。

   第五,一把手容易搞政绩工程。由于一些一把手存在着错误的政绩观和发展观,急于出政绩,就违背科学发展观,片面追求GDP和高速度,大搞野蛮开发,肆无忌惮地透支和耗费有限的资源,大肆举债,结果换来了一时的高速度、大发展和表面的繁荣,相关的一把手可能会因此而升官。但这却阻碍了该地区和部门的可持续发展,也给继任的领导班子特别是一把手的工作造成了极大的困难。有些一把手事无巨细都喜欢亲自过问,武断决策,大到土地开发、项目立项、工程启动、改革实施,小到道路怎样修、广场怎样建、路边种什么样的树和花草,都喜欢直接过问、主观决定,可谓为官一任、“塑造”一方。一任书记喜欢柳绿桃红,那么道路广场便遍栽桃柳,下一任书记喜欢梅竹,那么就拔掉桃柳,重植梅竹,真是令人目不暇接、感叹不已。

   第六,一把手容易贪污腐败。众所周知,权力缺乏监督容易产生腐败。但实际上,权力过分集中同样容易产生腐败。大量的审批权、决策权以及人事任用权都集中在一把手的手里。他们直接掌握着国家财富的分配大权和相关干部的政治前途与命运。权力的集中程度与腐败的高发程度是成正比的,权力越大,腐败的风险也就越高。权力结构及其运行机制的问题往往使意志薄弱者难以抵挡权力的腐蚀和利益的诱惑,而走上腐败之路。据统计,在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中,一把手所占比例超过1/3,在厅局级以上干部中,一把手所占比例更高。而一把手的贪污腐败都直接或间接与审批、受贿有关。

   解决上述问题的根本出路是适当分解一把手的权力。权力的过分集中缺乏适度的分解、合理的分工以及强有力的监督,是政治体制和权力运行机制的根本缺陷,也是其不成熟、不完善的突出表现。从发展方向来说,一个成熟、完善的政治体制和权力结构应实行权力的适度分解和科学分工。中央纪委官方网站刊文指出,“要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,适当分解主要领导干部的权力和责任”。③适当分解一把手的权力可以从以下几个方面着手。

   第一,适当减少一把手的权力。邓小平说,“权力不宜过分集中。权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”④权力的构成应当进行合理优化和科学配置。作为领导班子的一把手,应集中精力做好统筹规划、宏观决策。也就是说要集中精力抓大事、抓要事,不直接过问、插手和管理具体的事务。一把手的工作要相对“超脱”,要从宏观上谋划、领导本地区和部门的改革开放,以及经济与社会的发展。一把手要提出总体工作的指导方针、长远目标和近期计划,努力实现科学发展、可持续发展。但经验证明,一把手不能直接插手、干预具体项目审批、土地开发、投资贷款等具体事项。党委书记应坚决贯彻落实中央的精神,领导和推动本地区、本部门干部人事制度的改革,坚持德才兼备、以德为先的选人用人标准,严格遵守党章所规定的选人用人制度和中央的有关规定,努力搞好干部队伍建设,但要避免直接决定甚至指定干部选拔任用的具体人选。

   第二,严格限制一把手的权力。一把手是领导班子的班长,是权力的核心。但其权力应该是有限的、有边界的。要做到这一点,不仅要减少一把手的权力,而且要明确一把手的权力边界,限制一把手的权力,防止其“越权”。现在问题是,领导班子一般成员乃至副书记、行政一把手都坚守其权力边界,很少有人擅自“越权”行事。“越权”可以说是官场的“大忌”。但一把手行使权力似乎没有边界,没有任何制约。当然,一把手要统率整个领导班子,无疑应该了解各方面的情况,也有权过问各方面的工作,但这并不意味着他们可以随意跨越权力边界,越俎代庖,直接干预别人的工作乃至替他人进行决策。一把手应努力提高认识,加强这方面的修养。领导班子其他成员也应按制度办事,不盲目随声附和。

   第三,建立严格的分工和岗位责任制。要坚持分工明确、责权一致,使领导班子的每个成员都做到有职有权。为此,不少地区和部门在媒体上公布了“权力清单”,明确了领导班子成员的分工,以接受群众监督。这种做法无疑是正确的。领导班子每个成员都应当享有与其工作职责相一致的决策权,敢于负责、勇于担当。各级领导班子应该实行集体领导,分工负责的制度,重大决策应由集体做出。但具体工作进程中的决策权应由主管领导具体负责,否则工作中就容易出现相互推诿、无人负责的现象。正如邓小平所批评的,“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以致事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件”。⑤当然分工不分家,一把手要做好统一协调工作,要对领导班子每个成员的工作进行宏观的指导和监督,这样才能形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。⑥

    

   二

   《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。⑦如何构建这种权力运行体系?一把手在这种权力运行体系中担负什么样的职责呢?

   第一,一把手要科学地把握决策权。一把手在这种权力运行体系中处于领导和核心地位,其能否善用权力直接决定了这种权力运行体系的好坏。要科学地把握决策权,必须做好以下几方面的工作。

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文章来源:《学术界》2014年4期
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