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许善达:地方财政过于依赖中央

更新时间:2014-11-27 13:23:33
作者: 许善达  

  
对于中央、地方的关系里头,我们现在失衡,有四个数字,地方收入占52%、中央收入48%,地方支出85%、中央支出15%,所以地方财政对中央财政的依赖度太高了,等于每花1块钱等于中央拨4毛钱,这个比例是非常高的。

   压力重重的地方政府

   财税改革里面一个是预算改革,十年以前就提交“预算法”人大审议,所以“预算法”在十八届三中全会决议还没有完全启动落实的时候“预算法”已经审计通过了。

   “预算法”里解决了很多问题,比如说对于中央、地方关于预算透明度,人大对预算的审议,包括金库的管理,都做了很多新的规定,这些跟企业关系都不大。

   有一个比较重要的,特别讲到政府的收支都要纳入预算管理,这个原则是非常重要的,但是这次“预算法”就是这么一个原则条款,没有例外。

   从法律来讲,如果你不纳入预算管理怎么处罚,这个条款没有,所以这句话虽然写进去了,但是我估计执行起来会很难落实到位,因为它现在很多的费、罚款收得很乱,没人去处理,因为没有法律依据,我就定了一个收什么东西,没有法律依据,所以这条从原则上是很大的进步,但实际上落实起来可能很困难。

   “预算法”里真正需要解决的问题里头有两点最重要的。一点就是,地方政府发债,原来我们是隐性债务,融资平台审计署审计有17万亿、20万亿是隐性债务,显性债务是不允许的,这次“预算法”就允许地方政府发显性债务,用显性债务来替代隐性债务,我觉得这是我们预算制度一个非常大的进步。

   而且在这个“预算法”公布以后,我觉得跟企业关系最大的一个落实的条款,就是通过国务院、通过财政部发个文件,说地方欠的债如果还不上的时候,可以有几种还款的方式。

   最后有一条,可以变卖资产,就是说如果你这个金融机构出钱加入了地方融资平台了,最后他还不上钱了,也可能你是承接地方平台项目了,最后没有钱给你了,这个条款就是让地方政府变卖资产还债,对你加入融资平台的企业和承接这种地方项目的企业,以后对你的风险就大大缩小了,怎么去解决,就个案一个一个去处理。

   但是我觉得在我们国家的预算规定里头,让地方政府变卖资产还债,这是一个“预算法”以后非常大的进步,跟所有企业关系都非常大,我想这个预算的问题算是一个非常突出的变化。

   但是有一点没问题,就是现在地方政府隐性的税收还很多,省、市、县,包括中央政府也发了很多什么基金、费,但是这个没有完全说把隐性的税变成显性的税,这个没有完全解决。

   这次在立法上仍然没有允许地方政府有税收的立法权,因此现在仍然处在一个他没有显性的税收立法权、他有隐性的税收立法权,这个问题可能有一段时间以后“预算法”才能解决,所以“预算法”的问题我简单说这么几句。

   第二、第三两个部分,一个是中央、地方的关系,一个是税制改革。中央和地方的关系、税制改革,这两点目前仍然在研究方案,伟民他们都参加了的,研究方案还没有公布,我谈谈我的一些理解。

   政治局最后批准财税改革方案的会上发出来的信息,给这次这两个问题的解决提出了一些非常重要的指导原则,对于中央、地方的关系里头,我们现在失衡,有四个数字,地方收入占52%、中央收入48%,地方支出85%、中央支出15%,所以地方财政对中央财政的依赖度太高了,等于每花1块钱等于中央拨4毛钱,这个比例是非常高的。

   所以这次调整这个问题无非是两个方向,要不然中央给地方钱,要不然中央多承担支出。从这两个上讲,政治局的决定,中央、地方的收入格局大体不变,也就是维持中央政府和地方政府各50%的收入,又要解决失衡的问题,收入格局不变,唯一的选择就是中央政府多承担支出责任。

   目前中央政府多承担什么支出责任,媒体上没有公布,政府没有公布出来,但是我听到有的记者、有的人说,一个是九年国民义务教育由中央来负责,还有一个是跨区域的污染治理,比如说河流、大气这种治理,这个将来要由中央负责。

   还有几项建议好像没有定,比如说很多人建议社保应该中央负责,全国应该统一,不应该分省的社保,等等还有一些别的建议。现在获得的信息就是这个样子,将来究竟调整以后这个比例会什么样,有关部门正在做,这个方案将来公布以后大家都会知道。

   税制改革的原则是什么呢?稳定宏观税赋,这个是对这次税制改革提出来的一个指导原则,要改革就是一个设计方案的边界。就是说这次改革宏观税赋不能大幅度上升,宏观税赋也不能大幅度下降。

   什么叫宏观税赋?学术界有很多争论,一般来讲可以用GDP做分母、政府收入做分子,按照这么一个原则的话来实施我们的税制改革。税制改革里面一共提了六个税种,增值税、消费税、个人所得税、房地产税、环保税、资源税。

   这几个税实际还隐含一个营业税,刚才吴老师也讲营业税,实际上最追求的是营改增,营改增这个改革它作为税制改革这个方向已经决定了,这是没有问题的,这个是没有任何争议。

   现在关键是营业税改增值税以后两个增值税,营改增的增值税和以前的增值税目前分成的体制是不一样的,这种局面不可能长期维持,所以一定要统一增值税的分成。如果营改增减税,再把营业税改的一部分划给中央,地方的收入从50%就会大幅度降低。

   因此这样一种格局是不能和中央、地方收入格局大体不变这两个是不符合的。因此又要搞营改增,又要统一增值税分成,又不能改变中央、地方各一半的收入格局,也就是说一定要同时解决如何给地方税体系设计一个主体税种,这个主体税种要上万亿才能解决,你要搞个几百亿、一两千亿解决不了问题,所以要上万亿。

   现在有很多建议,比较认可、共识比较多的就是把现在的消费税从生产环节转移到零售环节,加上车购税本来就是零售环节,加起来有1万多亿,大体的框架就可能是营业税改增值税,营业税再跟增值税统一分成,然后把消费税划到零售环节,加上车购税,划归地方收入。

   这样三个税的总体设计,可以满足既不影响宏观税赋的下降,又不影响中央、地方关系各50%,其他四个税种,资源税、个人所得税、环保税、房地产税,虽然每个税都很敏感,对这个税所覆盖的范围都会有很大的影响,但是在整个税制里面他们占的份额很小,对整个经济影响就没有那么大。所以税制改革最核心的是这三个东西要出台。

   如果营业税改革要减税,我们现在从2012年上海试点开始,已经减了2千多亿、将近3千亿的税,这个已经是现实的了,但是财政部的测算,如果全部完成要减9千亿,而且这个改革越推迟减税越多。

   因为营业税今年还得有1万8千亿的总税额,要减去20%就好几千亿,增加增值税抵扣又好几千亿,所以随着营改增的推进,整个企业的税赋会下降。

   税赋下降稳定宏观税赋怎么解决呢?一个是所得税会增加,因为企业利润会增加,另外一个,我们国家还有一个重要的财政收入的储备,就是我们的外汇储备,我们的外汇储备既是所谓外币美元储备,同时也是财政储备,因为我们每进口一美元的货物我们所收到的税大于我们出口一美元退的税。

   按照我们现在方针要多进口,我们不追求外贸顺差,在这样一个方针下,进口增长速度是快于出口退税增长速度的。

   因此从税收上讲,虽然我们的外贸顺差减少,我们进口增多,但是从财政上讲,它是获益的。所以GDP的下降,因为顺差减少会减少GDP,但是就这个领域来说,财政收入增长,所以我们还是有能力来实现稳定宏观税赋这个原则。

   所以这几个放在一起,我想可能现在正在做方案了,明后年什么时候出台就看做工作的进度了。

   来源:金融界

  

本文责编:frank
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