全面深化改革是十八届三中全会就确立的目标，四中全会首次在全会上以“依法治国”为主题，提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，促进国家治理体系和治理能力现代化。

依法治国如何落实到国家治理能力现代化？为了实现国家治理能力提高，提升依法执政水平，如何处理好党的领导、依法治国、依法执政的关系？针对这些问题，《第一财经日报》记者采访了中央党校党的建设教研部主任王长江。

王长江认为，依法治国和加强国家治理能力建设，都需要加强对公权力的约束，并按照功能划分权力的边界，避免决策权、执行权、监督权混淆，让权力各司其职。同时，要继续推行体制改革。

国家治理关键是党政关系

第一财经日报：国务院一直在推动简政放权，中央也不断推出新的经济要求，在国家治理能力建设中，党政关系应该如何？

王长江：依法治国和国家治理，主要是对权力的约束，这也是依法治国的重点。以往提法治更多的都是要老百姓守法，普及法律知识，以法治理老百姓，治理社会。这次更多提出对权力的约束。

当下推动的深层次改革，要着手研究改革涉及的重大问题。如果从次要问题推动改革，可能无法着手。目前的趋势，一方面我们看到权力在集中，另一方面部门利益依然在权力运作中起着推动作用。权力集中往往是部门利益博弈的结果。

党政关系混淆不清是国家治理现代化的关键障碍。不理清党政关系，权力科学配置就无法实现。这就像城市垃圾分类，老百姓按照要求将生活垃圾分门别类堆放，但垃圾车一来又一起收走了，前功尽弃。党政关系处理不好也是这个道理，国家治理固然要理清政府的职责和政府与市场、政府与社会之间的边界，但更重要的是理清党政关系，梳理清楚人民当家做主、依法治国、党的领导的关系，一味只研究操作层面的事情，总是一笔糊涂账。

比如以往的政法委，下面司法执法的问题都集中到那里，决策层可以干预具体案子，权力边界不清晰。按照道理，决策层只应关注宏观层面，不能干预微观事件。决策层可以通过政策引导执行层行为，但不能对个案进行干预，以行政命令的途径介入微观是权力边界不清晰的体现。

日报：执政能力、依法执政如何统一在国家治理能力建设中？

王长江：就我的理解，依法治国、依法执政合起来是法治国家。

依法治国不是依不依法的问题，依法治国包含着法律至上的理念。法律的地位至高无上，党组织也在宪法法律范围内活动。党组织可以在法律形成过程中发挥领导和引导作用，但法律一经通过，所有组织和个人都要服从。这一点上，以往没有做到。我们的各级党委可以越过法律，干预权力运作，干预司法案件。

依法执政，更多是在权力运行过程中对公权力如何约束和制约的问题。目前公权力受到的约束非常有限，公权力经常越过权力边界，干预本不属于权力的领域，造成公权力权威下降。要重新树立政府权威，需要依法执政，把国家法律法规作为施政的依据。

应该对权力运行开清单，给你的权力你用，不给你的权力不能用。对公权力应该开正面清单，让你干的你干，不让你干的，没有明文规定的不能做。政府对市场的权力则应该开负面清单，对于市场主体，法无禁止都可以放手做。

依法治国需要形成系统

日报：中国的法律体系已经初步完备，但是执行情况不好，你怎么评价这个现状？

王长江：大家都知道，在中国的制度背景下，法律比较容易通过，形成较为完备的文本体系。但是，充其量也只是一个文本体系。

我们的文本体系完备，但执行能力差。究其原因，是没有形成系统。这就像造车，一个个零部件并不能代表汽车，同样的零部件造出的整车也有差别。我们目前进行的主要是制度要素建设，系统性不足。相当于汽车零部件，还不是整车。执行机构设置还不够科学。一般是政府出台政策、政府执行、政府监督，导致自由裁量空间大，肯定出问题。至今没有形成一套贯彻落实的运行系统。

日报：结合目前推动的各项改革，在改革实践中如何调动各方面的积极性？

王长江：在权力运行程序和要素建设之外，要继续推动体制改革。

我国之前进行了很多方面的改革试点，但多数没有形成全国效果。我们采取的试点形式，总是遭遇上下改革不对等的难题。

试点碰到天花板时，需要在打破瓶颈还是恢复原状之间进行选择。打破瓶颈一般是上面的事，应该由中央统筹设计。处理不好，就会面临部委的保守趋向和基层的改革积极性的冲突。

我认为，推动改革的关键是责任划分。

可以鼓励基层在改革上大胆探索，但不要越过法律边界。对政策制定者，应要求他们的立法跟上实践。如果对部门的政绩考核还是固定不变的，他们还是会趋向保守维持现状，使改革沦为空谈。

通过法律推动改革，还是需要系统推动改革。目前情况是部门往往保守，下面往往积极。我认为要推动高层次改革，在部委之间形成改革的竞争机制，使得改革具有系统性和可持续性。

法律也要不断适应改革的要求。形成一种干事比不干事好、干了出错比不干好的氛围。同时，应该在明确划分权力边界基础上形成制约。目前决策、执行、监督统一，部门之间相互扯皮，不利于改革持续。

日报：如何在改革中推行权力制约？

王长江：中国绝不照搬西方三权分立的政治模式，但不等于说权力不需要分立和制约。权力需要既相互制约，又相互协调。权力如何相对分开，要深入思考。例如我一直建议，可以把咨询权单独分出，避免利益纠葛，独立于部门，只考虑改革方案。咨询机构的人员可以摒除直接利益，提出多套改革方案由决策层选择，一举改变决策、执行、监督一体的局面。

现在的各个领导小组，可以朝着这个方向走。现在小组里面的成员还是各个部门的负责人，不够中立客观，受部门利益的羁绊。应该找一些超脱的、有经验的人士制定方案，在顶层设计上更有创新。

重新认识党的领导方式

日报：依法治国和党建如何统一，党内法规如何理解？

王长江：四中全会是第一次在中央全会上把依法治国作为主题。依法治国是全面深化改革的要求，越改革越需要协调各方利益，需要制度来保障改革持续。所以这时候强调依法治国非常及时。

四中全会的主题就是依法治国和党的建设。深层次改革，以一个角度难以看到所有问题，需要多角度观察，更需要顶层设计，推动国家建设和党的建设。

党内法规的提法并不新鲜。一直以来，就有党规国法之说。党内也有规矩，这是现代组织立法立规的形式体现。在我看来，治国先治党，依法治国首先要依法治党。

依法治党可以从两个方面理解：一是，党在宪法和法律范围内活动，如果其他组织都在宪法法律范围内活动，只有执政党不在法律范围内活动，是无法真正推动法治的。二是，党内应该按规矩治理，加强制度化。目前党内各种潜规则横行，不公开不透明，损害了党的形象，所以党内也必须按规矩行事，依法治党是依法治国理念在党内的体现。

依法治国强调了法律至高无上的地位。对党组织也是一样的，目前党的活动有许多不规范的地方。因为是执政党，这些不规范的做法造成凝聚力下降，党的权威和形象受到损害。依据法规，按照制度治党，是非常必要的。

日报：党的领导如何体现在依法治国以及宪法解释和实施中？

王长江：要明确宪法到底由谁来监督执行。目前宪法是原则性的，具体解释往往由各具体部门负责。要明确解释、监督和执行权。我认为，如果有宪法法院，能更好地判定违反宪法行为、推动宪法执行。

目前民告官一大半打不赢，因为政府和司法系统在一起。

党的领导是个原则，关键是厘清什么是党的领导。过去认为，领导就是行政干预，下级对上级的服从。我认为这有不科学的成分。领导是引导大家跟着党走，自觉拥护和践行党的理念和政策，不是强制性的行政命令。

依法治国背景下，要加强党的领导，更要改善党的领导。需要探索，党怎么领导才科学，怎样领导才叫善于领导。

在依法治国的语境中，应该按照权力运行的规律，梳理权力间的关系。按照权力功能划定边界，以法律和制度约束权力运行。在法律制定过程中，以及在权力机关中，实现党的领导。

目前的现状是人大无法决策，实际上是党委决策，但同时党委也负责执行。客观上形成决策者执行者权力统一于一身，既是运动员又是裁判员，加上部门利益混杂其间，并没有真正突出党的领导。这一点可以解释为什么我们的权力比过去大了，权威性却比过去弱了。

张旭东/采

来源：第一财经日报