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王长江:国家治理先要约束公权力

更新时间:2014-11-27 09:49:59
作者: 王长江 (进入专栏)  

    

   全面深化改革是十八届三中全会就确立的目标,四中全会首次在全会上以“依法治国”为主题,提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,促进国家治理体系和治理能力现代化。

   依法治国如何落实到国家治理能力现代化?为了实现国家治理能力提高,提升依法执政水平,如何处理好党的领导、依法治国、依法执政的关系?针对这些问题,《第一财经日报》记者采访了中央党校党的建设教研部主任王长江。

   王长江认为,依法治国和加强国家治理能力建设,都需要加强对公权力的约束,并按照功能划分权力的边界,避免决策权、执行权、监督权混淆,让权力各司其职。同时,要继续推行体制改革。

   国家治理关键是党政关系

   第一财经日报:国务院一直在推动简政放权,中央也不断推出新的经济要求,在国家治理能力建设中,党政关系应该如何?

   王长江:依法治国和国家治理,主要是对权力的约束,这也是依法治国的重点。以往提法治更多的都是要老百姓守法,普及法律知识,以法治理老百姓,治理社会。这次更多提出对权力的约束。

   当下推动的深层次改革,要着手研究改革涉及的重大问题。如果从次要问题推动改革,可能无法着手。目前的趋势,一方面我们看到权力在集中,另一方面部门利益依然在权力运作中起着推动作用。权力集中往往是部门利益博弈的结果。

   党政关系混淆不清是国家治理现代化的关键障碍。不理清党政关系,权力科学配置就无法实现。这就像城市垃圾分类,老百姓按照要求将生活垃圾分门别类堆放,但垃圾车一来又一起收走了,前功尽弃。党政关系处理不好也是这个道理,国家治理固然要理清政府的职责和政府与市场、政府与社会之间的边界,但更重要的是理清党政关系,梳理清楚人民当家做主、依法治国、党的领导的关系,一味只研究操作层面的事情,总是一笔糊涂账。

   比如以往的政法委,下面司法执法的问题都集中到那里,决策层可以干预具体案子,权力边界不清晰。按照道理,决策层只应关注宏观层面,不能干预微观事件。决策层可以通过政策引导执行层行为,但不能对个案进行干预,以行政命令的途径介入微观是权力边界不清晰的体现。

   日报:执政能力、依法执政如何统一在国家治理能力建设中?

   王长江:就我的理解,依法治国、依法执政合起来是法治国家。

   依法治国不是依不依法的问题,依法治国包含着法律至上的理念。法律的地位至高无上,党组织也在宪法法律范围内活动。党组织可以在法律形成过程中发挥领导和引导作用,但法律一经通过,所有组织和个人都要服从。这一点上,以往没有做到。我们的各级党委可以越过法律,干预权力运作,干预司法案件。

   依法执政,更多是在权力运行过程中对公权力如何约束和制约的问题。目前公权力受到的约束非常有限,公权力经常越过权力边界,干预本不属于权力的领域,造成公权力权威下降。要重新树立政府权威,需要依法执政,把国家法律法规作为施政的依据。

   应该对权力运行开清单,给你的权力你用,不给你的权力不能用。对公权力应该开正面清单,让你干的你干,不让你干的,没有明文规定的不能做。政府对市场的权力则应该开负面清单,对于市场主体,法无禁止都可以放手做。

   依法治国需要形成系统

   日报:中国的法律体系已经初步完备,但是执行情况不好,你怎么评价这个现状?

   王长江:大家都知道,在中国的制度背景下,法律比较容易通过,形成较为完备的文本体系。但是,充其量也只是一个文本体系。

   我们的文本体系完备,但执行能力差。究其原因,是没有形成系统。这就像造车,一个个零部件并不能代表汽车,同样的零部件造出的整车也有差别。我们目前进行的主要是制度要素建设,系统性不足。相当于汽车零部件,还不是整车。执行机构设置还不够科学。一般是政府出台政策、政府执行、政府监督,导致自由裁量空间大,肯定出问题。至今没有形成一套贯彻落实的运行系统。

   日报:结合目前推动的各项改革,在改革实践中如何调动各方面的积极性?

   王长江:在权力运行程序和要素建设之外,要继续推动体制改革。

   我国之前进行了很多方面的改革试点,但多数没有形成全国效果。我们采取的试点形式,总是遭遇上下改革不对等的难题。

   试点碰到天花板时,需要在打破瓶颈还是恢复原状之间进行选择。打破瓶颈一般是上面的事,应该由中央统筹设计。处理不好,就会面临部委的保守趋向和基层的改革积极性的冲突。

   我认为,推动改革的关键是责任划分。

   可以鼓励基层在改革上大胆探索,但不要越过法律边界。对政策制定者,应要求他们的立法跟上实践。如果对部门的政绩考核还是固定不变的,他们还是会趋向保守维持现状,使改革沦为空谈。

   通过法律推动改革,还是需要系统推动改革。目前情况是部门往往保守,下面往往积极。我认为要推动高层次改革,在部委之间形成改革的竞争机制,使得改革具有系统性和可持续性。

   法律也要不断适应改革的要求。形成一种干事比不干事好、干了出错比不干好的氛围。同时,应该在明确划分权力边界基础上形成制约。目前决策、执行、监督统一,部门之间相互扯皮,不利于改革持续。

   日报:如何在改革中推行权力制约?

   王长江:中国绝不照搬西方三权分立的政治模式,但不等于说权力不需要分立和制约。权力需要既相互制约,又相互协调。权力如何相对分开,要深入思考。例如我一直建议,可以把咨询权单独分出,避免利益纠葛,独立于部门,只考虑改革方案。咨询机构的人员可以摒除直接利益,提出多套改革方案由决策层选择,一举改变决策、执行、监督一体的局面。

   现在的各个领导小组,可以朝着这个方向走。现在小组里面的成员还是各个部门的负责人,不够中立客观,受部门利益的羁绊。应该找一些超脱的、有经验的人士制定方案,在顶层设计上更有创新。

   重新认识党的领导方式

   日报:依法治国和党建如何统一,党内法规如何理解?

   王长江:四中全会是第一次在中央全会上把依法治国作为主题。依法治国是全面深化改革的要求,越改革越需要协调各方利益,需要制度来保障改革持续。所以这时候强调依法治国非常及时。

   四中全会的主题就是依法治国和党的建设。深层次改革,以一个角度难以看到所有问题,需要多角度观察,更需要顶层设计,推动国家建设和党的建设。

   党内法规的提法并不新鲜。一直以来,就有党规国法之说。党内也有规矩,这是现代组织立法立规的形式体现。在我看来,治国先治党,依法治国首先要依法治党。

   依法治党可以从两个方面理解:一是,党在宪法和法律范围内活动,如果其他组织都在宪法法律范围内活动,只有执政党不在法律范围内活动,是无法真正推动法治的。二是,党内应该按规矩治理,加强制度化。目前党内各种潜规则横行,不公开不透明,损害了党的形象,所以党内也必须按规矩行事,依法治党是依法治国理念在党内的体现。

   依法治国强调了法律至高无上的地位。对党组织也是一样的,目前党的活动有许多不规范的地方。因为是执政党,这些不规范的做法造成凝聚力下降,党的权威和形象受到损害。依据法规,按照制度治党,是非常必要的。

   日报:党的领导如何体现在依法治国以及宪法解释和实施中?

   王长江:要明确宪法到底由谁来监督执行。目前宪法是原则性的,具体解释往往由各具体部门负责。要明确解释、监督和执行权。我认为,如果有宪法法院,能更好地判定违反宪法行为、推动宪法执行。

   目前民告官一大半打不赢,因为政府和司法系统在一起。

   党的领导是个原则,关键是厘清什么是党的领导。过去认为,领导就是行政干预,下级对上级的服从。我认为这有不科学的成分。领导是引导大家跟着党走,自觉拥护和践行党的理念和政策,不是强制性的行政命令。

   依法治国背景下,要加强党的领导,更要改善党的领导。需要探索,党怎么领导才科学,怎样领导才叫善于领导。

   在依法治国的语境中,应该按照权力运行的规律,梳理权力间的关系。按照权力功能划定边界,以法律和制度约束权力运行。在法律制定过程中,以及在权力机关中,实现党的领导。

   目前的现状是人大无法决策,实际上是党委决策,但同时党委也负责执行。客观上形成决策者执行者权力统一于一身,既是运动员又是裁判员,加上部门利益混杂其间,并没有真正突出党的领导。这一点可以解释为什么我们的权力比过去大了,权威性却比过去弱了。

    

   张旭东/采

   来源:第一财经日报

本文责编:frank
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