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郭为禄 冯望:论政府职能特变对大学自治的回应

更新时间:2014-11-26 16:48:41
作者: 郭为禄   冯望  

   衡平概念源于普通法系,是普通法系重要的法律渊源之一。从严格意义上说,衡平法并不是法,它是公平和正义,特别是实质正义的代称。其次,它是一种法律方法,用以应对法律的僵化。衡平对于我国目前高等教育领域的改革和实践有着特殊的意义,它既是一种理念,又是一种原则,更是一种方法。能否将衡平的精神在政府职能转变尤其是在高等教育领域得以体现,关系到大学自治的诉求能否得到有效的回应。

   (一)理念的衡平:微现向宏现的转变

   当衡平作为一种理念时,往往会对行为产生强大的指导作用。政府职能转变的过程中,理念的不同将直接影响改革的方向和结果。实现微现向宏现管理理念的衡平,本是政府各领域职能转变的应有之义,对高等教育行政而言尤为重要。

   政府举办高等学校是国家教育权的体现,因为国家高等教育行政的承担者首先是政府。国家或地方政府必须通过举办大学,制定高等教育政策,对大学进行集中或分权的管理来行使并实现国家教育权。但同时,国家或地方政府更是要通过大学自身进行的微现教育和管理活动,才能使其向公众提供高等教育的目的得以实现,才能最终完成高等教育行政的任务。

   通过大学进行微现管理和代替大学进行管理是截然不同的两个概念。政府主要通过行政权的行使实现其对大学的管理,而行政权的行使主要有两种方式:一种是通过制定具有普适性的规则来影响大学实现其管理目的,也就是行政法上的抽象行政行为;另一种是通过作出具体的行为对特定的对象实现其管理。政府在采取上述两种方式的过程中,无一例外都会遇到对大学自治的价值与政府管理的价值如何取舍的问题。如果政府在作出行政行为时带着一种宏现的理念,那么首先就会在管理方式上优先选择规划的设计与规则的制定,而不是通过具体行政行为变相行使本属于大学的权利。其次,在宏现管理理念的指导下,对规划以及规则的制定会倾向于原则性和指导性,而不是名为制定规划实为制定教育行政权的实施细则。

   (二)职能的衡平:规划与监督角色的强化

   政府职能转变的目标,是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,其核心是政府强制性行政权力在经济、社会领域的有序退出,逐步形成政府与其他社会组织之间的“自主与依存”关系。在教育行政领域,这种“自主与依存”关系的建立就需要政府明确自身的角色定位,强化规划与监督的角色,弱化代位管理的角色,这应当是解决政府“缺位”与“越位”问题的关键。[18]换句活说,一个明确的角色定位,是政府高等教育行政职能实现衡平的核心。

   政府应有的角色是怎样的,与这一角色相匹配的职能又当如何?在诸多教育行政职能中,我们以科研管理这一关系到“大学发展资源”能否公平和有效的分配的职能为例加以说明。所谓的“资源”,既包括政策,也包括资金,以及其他支持。“资源”最常见的表现形式即国家级课题、国家级项目等。项目和课题的设计、发放、验收乃至经费管理,主要还是由教育行政机关的主管部门在运作。“能者多得”是当前行政部门与大学默认的规则。“能者多得”这一规则本身并没有问题,关键在于怎样定义这个“能”字。倘若“能”指的是科研能力,自然没有问题。但现实中,政府部门把握着资源,导致大学在“公关”上不得不尽力发挥所“能”,将大量的精力放在如何与政府部门建立“良好”关系上,而非课题本身。对“能”确立一个怎样的评价标准,由难依据这一标准进行评价是问题的关键所在。

   教育行政部门的职能应当着重于评价标准的设立上,而标准的运用和评价的职能则应当分离出来,由相对独立于行政部门和大学的第三方来行使,如教育中介组织。英格兰高等教育拔款委员会(TheHigher Education Funding Council for England)[19]是高等教育中介组织较为成熟的案例。[20]英国设立高等教育拔款委员会的实质,就是通过政府职能的转变实现其行政管理体制优化的过程。强化政府的规划与监督职能,是英国公共行政改革的目标之一。

   对我国而言,加强教育中介组织的发展,并通过法律的形式将一部分从教育行政部门分离出来的职能授予中介组织,是在政府与大学间实现教育权衡平的可行方式。由中介组织来具体运作教育行政部门制定的规则,一方面可以因中介组织的中立性和专业性提高资源配置的公正性,另一方面也可以通过职能分离,减少教育行政权力的寻租空间。从而通过建立有序的竞争环境,减少大学因为寻求制度之外的竞争手段带来的不利影响。

   (三)内部的衡平:自治阻力的消除

   大学的自治绝非有了外部环境即可实现,内部环境同样重要。一直以来,学者们通常把外部干涉作为大学自治难以实现的原因,而对大学内部的影响自治的阻力没有给予相应的关注。如何消除内部的阻力,激发大学自治的内在动力,也应当成为政府职能转变与高等教育制度改革过程所要关注的。

   我国的大学有足够的自治能力吗?这是一个简单但必须回答的问题。由于历史等原因造成的制度路径依赖,国家的过度控制会造成大学的自治惰性。惰性一旦演变为集体思维和行为,会在很大程度上限制自治的作用,削弱自治的基础,最终导致大学不具备自治能力。相反,由于思维和行为的′惯性,若国家大幅度放松管制,有足够的理由相信大学难以很快克服惰性,大学管理也会因此而变得混乱。

   为了迎接知识经济时代的挑战,国家已经意现到大学的自治对于创新人才培养的重要性,并从目标引导及政策导向上为大学的自治创造积极的外部环境。例如2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》就明确提出:“高等院校要适应国家科技发展战略和市场对创新人才的需求,要及时合理地设置交叉学科、新兴学科并调整专业结构,倡导学木自由……”。[21]

   然而,与外部环境的积极变化相对的是,大学内部因历史和现实的原因,存在机制和体制上的一定“惰性”,这种“惰性”产生的阻力使得大学在整体上缺乏改革的动力,不能适应社会和市场的快速变化以及科技的迅猛发展的趋势。

   内部阻力最直观的表现就是大学的“行政化”[22]“行政化”一方面便于教育行政部门对大学的微现管理,另一方面也是造成大学自治惰性的主要原因。为克服这一内部阻力,就需要大学内部管理体制的改革。改革的核心则是加强院系一级的自主能力,通过教授会、学术委员会等学术团体能力的发押,将学校管理的重心下移,从而实现“行政化”向“学术化”的转变。

   (四)法律的衡平:大学章程法律位阶的提升

   大学自治的实现,有赖于大学章程对自治的规定。而章程是否具有法律效力,则是大学自治能否得到法律保护的根本。

   中世纪大学的章程,通常以国王特许状的形式出现,其法律效力毋庸置疑。欧美国家的大学章程,都具地方立法的形式。如耶鲁大学章程是康涅狄克州法律的组成部分;[23]哈佛大学章程则是由当时马赛诸塞州的总督Thomas Dudley以法令形式签署。[24]这些章程中将大学权利与义备逐条明确,法律的效力使得大学和政府都必须予以尊重和服从,大学与政府间的关系也因此而被界定。对章程的违反,即是对法律的违反,这也是百年来两所大学的自治得以完好保持的重要原因。

   过年来,我国大学依据《教育法》和《高等教育法》规定,纷纷开始制定自己的章程。然而其法律效力如何?大学章程是属于法律、法规或规章?或是哪一类都不是?

   《教育法》第26条第1款规定,有组织机构和章程是学校设立的四项基本条件之一。《高等教育法》第27条规定,申请设立高等学校的,应当向审批机关提交包括章程在内的四项基本材料。可见,我国的大学章程一则是设立的必备条件,二则是需要由教育行政部门核准的。那么,核准可以赋予大学章程怎样的效力呢?就行政法理而言,由行政机关批准的相关规定其效力必然是低于行政机关自行制定的规定的。现实中也是如此,大学章程除了作为大学内部运行的规则以外,没有丝毫对外的法律效力。换言之,倘若行政部门干涉了章程中规定由大学行使的权力,章程无法被大学作为法律上的依据来抵御行政部「一的干涉。[25]

   大学自治需要法律予以保障。其实,要界定政府与大学间的关系,并非只有直接描述政府与大学难管难或者难不管难,更加有效的方法是将大学独有的权利规定在章程中,也就意味着这些权利不再属于政府的职能范围,这样两者间的关系实际上就界定清楚了。

   这其实与《高等教育法》的立法初衷不谋而合。《高等教育法》第28条规定了大学章程的主要内容,从条文看,不但要求在章程中规定学校的内部治理结构(第28条第6、7项),而且还要求在章程中明确大学与政府之间的权利和义务(第28条第8项)。既然要明确政府与大学之间的权利和义务,则章程必然应该具有法律层级的效力,否则就无法对政府与大学之间的权利义务加以规定。可见,大学章程是确立大学与政府之间关系的重要的法律文本。

   建议由大学所在的地区人民代表大会,通过地方立法的方式,赋予大学章程以地方法规层级的法律效力。

   根据我国立法法和组织法的相关规定,地方法规的效力层级抵于法律和法规,高于行政规章。换句活说,只有依据法律和法规的规定,才能对大学自治作出限制。如果大学正当行使章程赋予的权利,则教育行政部门无权予以干涉,哪怕其干涉行为有相应的行政规章作为依据。此外,大学发展的多样化,同样要求大学章程具有法律上的效力。如师范矣的院校与理工类的院校的发展侧重必然是不同的,其自治的诉求自然也是各异的,[26]仅仅凭《教育法》和《高等教育法》抽象的规定是无法有效回应不同发展需求的。

   通过大学章程将法律的抽象规定予以细化并赋予其法律效力,是大学得以按照自己的特性发展的保障,也是大学自治得以实现的标志。提升大学章程的法律效力,更准确地说是赋予大学章程应有的法律效力,是从法律层面将大学自治诉求合法化的重要途径。

  

   【注释】

   [1]熊丙奇:“四问南方科技大学去行政化”,科学网2009年9月17日,http://www. sciencenet. cn/htmlnews/2009/9/223437. shim(最后访问时间:2009年11月24日)。Xiong Bingqi,  Questioning South University of Science and Technology of China for de-bureaucrat, http://www. sciencenet. cn/htmInews/2009/9/223437. shtm (last visited Nov. 24,2009).

   [2]朱清时:“培养创新人才根本在于‘去行政化”’,中青在线2009年11月20日,http://edu. cyol. com/content/2009-11/20/content_2945311. htm(最后访问时间:2009年11月30日)。Zhu Qingshi, De-bureaucrat Is Essential for Cultivating Innovative Talents,http://edu. cyol. com/content/2009-11/20/content2945311.htm(last visited Nov. 30, 2009).

[3]“深圳将立法保障南方科技大学自主权”,中青在线2009年11月13日,http://zqb. cyol. Cm/content/2009-11/13/conten_t2934111.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》
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