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郑杭生:“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析

更新时间:2014-11-16 05:45:04
作者: 郑杭生 (进入专栏)  

    

   【内容提要】 党的十八届三中全会对社会治理的中国化创新探索,充分体现了治理的理想类型与改革的本土特质这两种视野的统一。较之于统治和管理,作为理想类型的治理更适合现代社会的需要,更能发挥三大主体的各自优势、形成彼此的良性互动。中国社会治理的本土创新探索集中体现在社会治理方式的改进上,党的十八届三中全会提出的“四个治理”原则,正是一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架。中国的社会治理体制改革贯穿了正确的立场、观点和方法,它站在维护最广大人民根本利益的立场上,形成了与西方观点不同的中国特色社会主义的治理理念与观点,走出了一条理想类型与本土特质恰切结合的改革之道。

   【关 键 词】理想类型/本土特质/社会治理/“四个治理”

    

   在当今时代,“治理”概念可以说风靡世界。相应地,“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”,甚至“全球治理”以及“治理能力”等概念,不断涌现,在各国社会科学界、各国政府、联合国都广为使用和流传。但是对社会治理从“理想类型”到本土特质的逻辑和实践并不是都很清楚。社会学和社会学视角在这方面具有自己的学科优势。

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),关于社会治理体制改革的论述,有两个不同以往的新提法:第一,在总体上用社会治理来代替社会管理;第二,全面论述了中国社会治理方式的改进,提出“四个治理”原则,即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。深入领会这两个新提法包含的深刻意涵,以及这两个提法之间的内在联系,对把握它们的理论意义和实践意义、树立全面正确的治理理念,十分必要。本文着重从社会学视角对这一问题做些分析和梳理。

    

   一、社会治理定义及其表达的“理想类型”

   要理解总体上用“社会治理”代替“社会管理”的真实含义,就要搞清楚什么是社会治理,以及社会治理与社会统治和社会管理的联系和区别。

   社会治理(social governance)和善治或良治(good governance)的核心之点,在于由国家力量和社会力量,公共部门与私人部门,政府、社会组织与公民,共同来治理和管理一个社会。西方发达国家的治理定义都指出了这一点。

   那么,这种治理,一般说来,与统治、管理又有什么区别呢?

   三大部门,即政府组织、市场组织、社会组织是现代社会三种基本的制度安排,也是现代社会基本的结构构架。从统治、管理和治理与三大部门不同的关系及其不同的对待和处理,就能较为清楚地看到,这三者之间相对的区别。如果我们把统治、管理和治理设为横坐标,把权威来源、运作过程、民主参与、权力行使几个维度设为纵坐标。我们就能得到下面的表1。

  

   从上述理想类型中可以看到统治、管理和治理这三者的一般区别。

   就权威来源而言,在统治类型中,权威、合法权力只能来自政府,政府是唯一的权威来源。市场、社会是政府权力的附属品;在管理类型中,权威、合法权力主要来自政府,但并不否认也可以来自市场与社会;而在治理类型中,权威、合法权力则有多样的来源,三大部门均可成为这样的来源。

   就运作过程而言,在统治类型中,由于政府凌驾于市场和社会之上,运作过程一般是单向的,即自上而下的命令、要求市场和社会服从;在管理类型中,运作过程以自上而下为主,自下而上为辅,具有主辅性;而在治理类型中,运作过程具有自上而下和自下而上两者相结合的特点,强调上下互动,具有双向性。

   就民主参与来说,在统治类型中,政府凌驾在两大部门之上,对民主参与是排斥的;在管理类型中,主观上也要民主参与,但由于政府主导一切的惯性,民主往往是为民做主,民主参与程度有待提高,所以称为“半民主性”;在治理类型中,三大部门通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达致对公共事务的治理,民主参与程度有了很大提高。

   就权力行使来说,在统治类型中,依靠政府的权力,发号施令,具有明显的号令性;在管理类型中,由于政府主导一切的惯性,政府习惯于对市场、社会进行管控,具有明显的管控性;在治理类型中,三大部门作用不同,地位平等,平等协商是主要方法,具有明显的平等性。

   上述理想类型显示出,治理较之于统治、管理更适合现代社会的需要,具有更多的比较优势。这些比较优势,简要地说,就是社会治理,更能发挥三大部门或三大主体各自的优势,更有利于彼此的良性互动,也更有利于避免各自的弱点,从而避免和减少各自的越位、错位、缺位、虚位,避免和减少各自的失灵,即“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”,也更有利于避免彼此的弱点的聚合、叠加,避免由这些弱点的聚合、叠加所形成的恶性循环。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“提高社会治理水平”、促进“有效的政府治理”,在我看来,其主要含义也就在这些方面的推进、提高和促进。

   三个主体各自的优势和弱点,根源于它们在配置社会资源中的作用各不相同。政府主体的主要责任是制定规则、监管调控、维护秩序,提供公共物品。超出这些领域,它的优势就会丧失,就有可能陷入“政府失灵”。市场主体的作用主要是在经济领域保障供给、实现交换、创造财富、增进福利。超出这些领域,就会陷入“市场失灵”。民间主体的责任主要是公益性和志愿性的领域,虽然它们也能经营,但经营的目的不是利润,而是使做好事的本钱能够保值增值。超出这些领域,也会陷入“社会失灵”。当然在我国,社会组织这一板块,相对于政府组织和市场组织这两个强势板块如今还很弱小,目前谈“社会失灵”还为时过早。正是由于三个主体都有各自越位、错位、缺位、虚位的可能性,都存在各自失灵的可能性,因此,如何避免其缺点的问题便顺理成章地提出来了。从上面可以看到,与统治、管理相比,社会治理更能发挥三个主体各自的优势互补,避免它们各自的弱势聚合,从而增进社会运行的正能量,减少社会运行的负能量,也就是我们常说的在社会运行和发展中,增促社会进步,减缩社会代价。

   历史地看,治理的观念,无论中西,早已有之。但是现代治理概念,是西方总结其长期统治、管理的经验教训,适应三大部门成型、成熟,既相互合作又相互矛盾的时代变化和现实情况,加以提炼、提升而形成的。因此,现代治理概念,不能不与统治、管理概念,既有联系又有区别。简要地说,“联系”主要是,治理也不能不这样那样地包含有统治的要素、管理的要素;“区别”则主要是,治理是一种更为高明、更可接受的统治,也是更有成效、更为成熟的管理。明确这一点,我们也就能更好理解党的十八届三中全会为什么要从总体上用“社会治理”来代替“社会管理”,因为这两者确有区别,社会治理是一种更有成效、更为成熟的管理,而且社会管理(social management)一词在国际上并不通用,这里的管理(management)主要指的是经济管理,与前面的“社会的”(social)不匹配。同时也能理解,并不是今后在中国“社会管理”这个词不能用了,因为两者又有联系:社会治理也不能不这样那样地包含有管理的要素,治理也有“管”的方面。过去在中国广泛使用的社会管理也不是用错了,因为那时讲社会管理也讲到管理主体的多元性,讲到科学化的社会管理。这次十八届三中全会的公报和《决定》仍然使用了很多“管理”。例如“优化城市空间结构和管理格局”、“推进城市建设管理创新”等等。这就是说,治理和管理不能截然割裂,治理和统治也不能绝然对立。在这方面,要避免误读党的十八届三中全会在管理和治理方面总的提法。

   上面说的都没有离开治理的理想类型、一般模式,也就是它的一般性。但是任何真实、现实的社会治理,除了它的一般性,必定还有它的特殊性,即这种一般性是如何结合我们中国的具体国情落实在我国国土上、成为我国有效的具体治理制度的。

    

   二、“四个治理”:“理想类型”在中国的落实

   党的十八届三中全会不仅仅一般地提到要在总体上用“社会治理”来代替“社会管理”,而且还全面论述了中国社会治理方式的改进,提出“四个治理”原则,即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这“四个治理”,就是一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架。

   第一,“系统治理”着重解决的是在中国的具体国情下社会治理的主体角色与主体关系问题,即谁领导、谁主导、主体间怎样互动的问题。《决定》指出:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”

   在这里,“系统治理”一方面吸取了西方治理定义的核心之点,即由国家力量和社会力量,公共部门与私人部门,政府、社会组织与公民,共同来治理和管理一个社会,明确了要“鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。很显然,“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”提法,很确切地表达了治理定义的核心之点,并进一步表明了社会各方是如何参与、如何互动的:政府要通过有效的治理活动、社会组织要通过有效的自我调节活动、公民要通过有效的自治活动,并通过它们之间的良性互动,来达致对社会的有效治理。这里提到的“自治”并不是“让政府走开”,而是要正确处理与政府的关系;自治也不是想做什么就做什么,而是要与政府合理分工,明确政府该做什么、社区又该做什么,这种自治是“政府依法行政,社区依法自治”框架下的自治。这样的自治的实现和自治能力的提高也都有一个培育过程,政府承担着这种培育、推进社区自治、居民自治的责任。所以,可以简要地说,自治是一种关系、一种分工、一个过程。居民自治能力的提高,是“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的前提条件之一。

   另一方面,“系统治理”又根据中国具体国情,根据我国《宪法》明文规定的中国共产党的领导地位,强调了“加强党委领导,发挥政府主导作用”。这一点是最能体现中国化特点的。中国的历史和现实表明,我们在各地实地调查也证明,当今中国离开“党委领导,发挥政府主导”,任何有效的社会治理都是难以想象的。谁看不到这一点,谁就对中国社会的实际运行、特点优势,中国社会与西方社会的不同之处,缺乏真切的了解。这说明,在中国“党委领导,发挥政府主导”并不与社会治理相矛盾,而是可以互为前提、相互补充的。机械地照搬西方的治理概念显然是解释不通的,更是无法实行的。

   由上述两方面看来,系统治理很好体现了“世界眼光”与“本土特质”这两个方面的统一,现代性全球之旅的长波进程和本土社会转型的特殊脉动这两种视野的统一。

西方社会的治理理念与模式是在西方土壤下生发出来的,是对他们长期的统治、管理经验的更新和提升,是为他们的基本制度和他们的国家利益服务的。从借鉴的角度看,必须承认它们包含有值得我们借鉴的合理成分,吸收这些合理成分并在中国的土壤里培育,有助于形成后发优势。同时,也得承认,它们不是为中国的特殊国情而设计的,简单移植难以取得成功。当然,即便是合理的成分,仍需要在借鉴中立足于我国基本国情,(点击此处阅读下一页)

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