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黄湘:美国选举为何金钱汹涌

更新时间:2014-10-31 17:23:57
作者: 黄湘  

    

   今年的美国中期选举已经拉开帷幕,11月4日将见分晓,而与选战相伴随的是金钱汹涌。

   根据美国"政治响应中心"(Center for Responsive Politics)发布的报告,这次中期选举预计将耗资40亿美元,而上一次2010年中期选举的耗资是36亿美元,再上一次2006年中期选举的耗资是26亿美元。

   选举经费如此飙升,原因是美国最高法院在2010年和2014年先后通过两个判决,极大地改变了美国关于联邦公职(包括总统、副总统和国会两院议员)竞选资金的游戏规则,打开了让更多金钱流向选举政治的闸门。美国国会在上世纪70年代通过立法为联邦公职竞选经费设置的诸多法律禁忌已经所剩无几。

   1971年,美国国会制定了《联邦选举竞选法》。1974年"水门事件"丑闻曝光之后,国会又对这项法案予以修订,增加了对竞选资金的限制和监管。1975年,美国成立了联邦选举委员会,负责监督竞选财务法律的实施,有权对违法者进行调查和提起诉讼。但是从那以后,联邦选举委员会便陆续成为被告,在最高法院节节败退。

   在此先需要解释关于竞选资金的几个概念:"硬钱"(hard money)是指直接交到候选人团队手里的捐款,受到严格监管,来源必须透明。"软钱"(soft money)是指并非直接交到候选人团队手里,而是通过其他形式帮助候选人竞选的钱,较少受到监管,来源有时可以隐蔽。"软钱"中有很大一块是所谓"独立开支"(independent expenditures),是指出钱力挺某一候选人,但是并不和候选人团队打交道,彼此之间没有协商、合作或一致行动。"独立开支"的主要用途是在媒体上打所谓"事务广告",这类广告支持或反对某一候选人,但是不会提及选举,不会说其支持或反对的人正在竞选某一联邦公职。

   1975年,国会参议员巴克利(James L. Buckley)以《联邦选举竞选法》违反宪法第一修正案保护言论自由的条款为由,对联邦选举委员会成员瓦莱奥(Francis R. Valeo)提起诉讼。次年最高法院作出判决,肯定了《联邦选举竞选法》中关于限制"硬钱"数额的条款,理由是防止腐败,但是否决了对于个人出资者的"独立开支",即所谓软钱,予以限制数额的做法,理由是个人出资者的"独立开支"等于其政治言论,不应受到限制。这种把抽象的言论自由和实实在在的竞选经费结合在一起的说法,是美国宪法解释的一大突破。

   个人出资者的"独立开支"等于政治言论自由,那么,像公司、工会这类组织"法人"的情况又当如何呢? 1978年,最高法院在对"波士顿第一国家银行诉贝洛蒂"(First National Bank of Boston v. Bellotti)一案的判决中确认"法人"享有一定的政治言论自由,其用于资助竞选的开支是"法人"表达政治言论的方式。但是,和个人的政治言论自由相比,"法人"的政治言论自由受到严格限制。

   2002年,在"安然事件"的冲击下,美国国会通过了《两党竞选改革法》,禁止公司、工会等组织"法人"在联邦公职选举临近之际对于明确支持或反对某一候选人的宣传提供资助,换言之,禁止"法人"在选举临近之际在媒体上打"事务广告",无论内容为何,只要提到候选人的名字即属违法。

   2008年,在总统选举的党内初选期间,一个名叫"联合公民"(Citizens United)的组织制作了一部电影,攻击当时正在竞争民主党总统候选人提名的希拉里,为了使这部电影能够在选举前播放,"联合公民"请求哥伦比亚特区法院发出紧急禁令,停止联邦选举委员会实施《两党竞选改革法》,哥伦比亚特区法院驳回请求,认为这部电影事实上就是"事务广告",理当禁止。"联合公民"遂上诉到最高法院,这就是堪称美国选举政治游戏规则转折点的"联合公民诉联邦选举委员会"(Citizens United v. Federal Election Commission)一案。

   2010年1月21日,最高法院以5比4的判决,推翻了《两党竞选改革法》对于"法人"资助竞选的限制,理由是把先前"巴克利诉瓦莱奥"一案的判决由个人出资者推广到"法人",确认"法人"的"独立开支"等于其政治言论,和个人的言论享有同等待遇,受宪法第一修正案保护,也就是说,在任何时候"法人"都可以用"独立开支"在媒体上打"事务广告",不受限制。同时,最高法院维持了《两党竞选改革法》中关于禁止"法人"使用一般财政资金直接向候选人或政党捐款的条款,毕竟那是赤裸裸的利益勾结。

   在最高法院内部,5位大法官的多数意见认为"更多的信息永远是有益的";另外4位大法官的反对意见则或是认为"法人"的政治"开支"不是言论,或是认为对言论自由的保护必须让位于政治领域的"补偿性平等"要求,总之都是认为巨额金钱会产生不当压力,妨害选举公正。

   这一判决在美国社会激起了轩然大波。奥巴马总统谴责这会给特殊利益集团更多的权力,掩盖普通美国人的声音。在线杂志《今日老兵》(Veterans Today)更是直斥作出判决的5位大法官"叛国"。尽管并不符合美国社会的主流民意,尽管只是一票之差,然而最高法院就是可以通过判决改变美国选举政治的游戏规则,这就是美国的三权分立。

   "联合公民诉联邦选举委员会"一案的直接后果,是所谓"超级政治行动委员会"(Super PAC)蜂拥而起。"超级政治行动委员会"可以无限制地接受政治捐款,无限制地花钱,只不过这些钱都属于"独立开支",不交给候选人团队,也不和候选人团队有任何互动,而是直接在媒体上打"事务广告",支持或反对某一候选人。

   这样就导致了两个新现象。其一,候选人团队之间多少要讲究"君子之争",但"超级政治行动委员会"就没有这层顾忌,可以在广告上含沙射影肆意攻击,令选战氛围急剧恶化。其二,美国政党本质上是选举机器,以前候选人想要成功当选,必须仰赖政党资源,必须和党内大佬协调行动。但是"超级政治行动委员会"使大笔资金不是流向政党,而是在媒体上直接为某位候选人造势,这就使得候选人可以游离于政党权力结构之外,甚或凌驾于政党权力结构之上。在2010年中期选举中,很多原本名不见经传的茶党候选人正是在诸多"超级政治行动委员会"的资助下,打败了老资格的共和党主流派候选人。

   在"超级政治行动委员会"出现之前,活跃在美国选战中的是所谓"527组织"。这个名称是因为美国税法第527条规定此类组织不用交税。"527组织"成立的根本目标是为了资助某一政党或某一候选人,但是为了规避相关法律限制,通常罩着一层面纱,例如前述"联合公民"就是一个"527组织",它的正式身份是从事公民教育。"527组织"被称为昨天的"超级政治行动委员会",现已基本上被后者取代。

   对于"硬钱",美国社会则长期维持了严格限制,2002年通过的《两党竞选改革法》规定,个人对每位联邦公职候选人的直接捐款不得超过2600美元,个人在两年内对所有联邦公职候选人和政党委员会的直接捐款上限分别不得超过48600美元和74600美元。之前《联邦选举竞选法》的设限更为严格。这是为了防止"硬钱"直接输送利益,引发腐败。

   然而,2014年4月2日,最高法院在对"麦卡钦诉联邦选举委员会"(McCutcheon v. Federal Election Commission)一案的判决中,再度以5比4的一票之差,取消了《两党竞选改革法》对个人两年内直接捐款所设定的上限,理由是直接捐款总额也相当于言论,受宪法第一修正案保护。这再度在美国社会激起轩然大波。本来,不受限制地使用"独立支出"在媒体上打广告支持或反对某位候选人,已经足以保护资助者的言论自由,何必又要放开直接捐款总额的限制?

   在现实政治操作中,这项判决的直接后果是大量资金直接流向政党和候选人团队,成为他们可以支配的钱。例如众议院议长博纳这样的共和党大佬,在今年中期选举中得到的政治捐款总额据说可能高达1亿美元。大佬们可以用手里的钱去支持自己青睐的后辈候选人。这就对冲了诸多"超级政治行动委员会"对政党权力结构的冲击,达到了新的平衡。在此次中期选举的党内初选中,共和党主流派重新获得对茶党的优势,也与此有关。

   由于美国富人阶层普遍更倾向共和党,因此"联合公民诉联邦选举委员会"和"麦卡钦诉联邦选举委员会"的判决结果都对共和党的选战有利。两次判决都是5位保守派大法官支持,4位自由派大法官反对。从尼克松时代以来,共和党总统比民主党总统任命了更多的最高法院大法官,这是因为在共和党总统任期内有更多的前任最高法院大法官去世或退休,从而导致职位空缺。一切都是天意,如果民主党运气好的话,美国政治的游戏规则会很不一样。

   现在,美国对于竞选资金的限制,主要是在"硬钱"方面禁止"法人"使用一般财政资金向候选人或政党捐款,以及对个人在选举中向每位候选人的捐款设限。这些已经是防止腐败的法律底线,很难想象还能再突破。

   美国社会对于最高法院放开竞选资金限制的争议,主要聚焦于"法人"是否能够享有与个人同等待遇的言论自由──因为民主政治"一人一票"的原则只是针对个人公民,如果承认"法人"享有与个人公民同等待遇的言论自由以及相关权利,势将撼动民主政治的基石。

   在2014年出版的《买选票:美国竞选资金改革的历史》(Buying the Vote: A History of Campaign Finance Reform)一书中,作者罗伯特?马奇(Robert E. Mutch)强调:"关于竞选资金应当从哪里来的辩论,是一个更大的宪政议题的一部分,这个议题就是界定谁应该统治。这涉及到界定一个政治共同体及其成员,以及确定他们拥有何种权利。"

   马奇是一位长期研究美国政治的独立学者。他在此书中指出,在20世纪70年代以前,美国社会从未把 "法人"当成公民。美国政治的主流共识是一个理想的自治社会应当尽可能消除政治不平等,而把"法人"当成公民只会增加政治不平等,侵蚀真正的公民权利。这一政治共识在20世纪70年代的逆转,则是由于保守主义运动的兴起。虽然国会作为立法机关总体上一直试图维持政治平等,限制"法人"资助竞选的《两党竞选改革法》就是国会里的民主党人和共和党人合作的结果,但是保守派控制的最高法院却充分运用司法审查的权力,把"法人"从笼子里放出来,允许"法人"凭借其雄厚财力为其青睐的政党和候选人输血。马奇抨击说,最高法院对于"联合公民诉联邦选举委员会"一案的判决,其历史引证是荒唐的,其法理逻辑是意识形态的。

   自由和平等的冲突,是民主政治的永恒困境。如果说,在资本主义高度成熟、法律体系高度完备的美国,过于强调自由──尤其是打开资金闸门的自由──尚且会妨碍"补偿性平等",危害政治共同体;在转型期的当代中国发展民主政治,更应该坚持平等先于自由,把"法人"关进笼子里,积极落实个人的公民权利。

   (本文作者黄湘是资深政经文化编辑,现旅居美国。)

  


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文章来源:华尔街日报中文网
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