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史全增 查志刚:论代议机关对规制机构不作为的统制——现代问题与传统进路

更新时间:2014-10-13 01:10:31
作者: 史全增   查志刚  

    

   摘要:  当前,中国存在着规制机构在面对风险时缺乏回应的普遍现象。与西方国家因为技术变迁而导致的规制变革以及对规制机构的统制不同,对我国规制失范现象的审视不能仅局限于规制技术的解构与架构,而应该从权力委托的路径发掘问题。我国宪法设定的以权利制约权力的原初涵义没有充分发挥作用,规制机构缺乏回应民众规制需求的动力去履行规制职责。通过代议、行政和司法三种权力对规制机构的统制特点分析可知,在中国情境下只有充分发挥人民代表大会制度的作用,才能放大公民的规制需求,增强规制机构面对时的回应性。因此应发挥原初宪法涵义下代议机关的权利保障和权力制约作用,建构一种自下而上、注重基层化治理的规制权力统制路径。

   关键词:  代议机关;规制机构;不作为;回应性;统制

    

   一、问题所在:缺乏回应的规制机构

   据中国质量万里行网报道:2012年4月9日,央视主持人赵普微博爆料了用工业明胶制作药用胶囊、老酸奶和果冻的行业黑幕,其后各大媒体也纷纷报道了此事,并被国人称之为“毒胶囊事件”。然而面对“传言”,相关政府规制机构既没有“发声”,也没有采取相应的行动。同年4月15日,央视每周质量报告播出节目《胶囊里的秘密》,曝光某些厂商用生石灰处理皮革废料,熬制成工业明胶,卖给绍兴新昌一些企业制成重金属铬超标的药用胶囊。央视曝光当日,国家食品药品监督管理局发出紧急通知,要求对13个药用空心胶囊产品暂停销售和使用。16日凌晨,国家食品药品监督管理局在其网站就药用“问题胶囊”铬超标一事再次表态:对媒体报道的13个铬超标产品暂停销售和使用。有网友质疑规制机构往往“选择性”监督执法,因为胶囊铬超标问题不是个别企业的问题,而是一个行业的问题,不是某个批次产品的问题,而是整个产业链的问题。唯有对市场上所有的胶囊种类进行彻底筛查,才能给公众一个真正的交代。著名主持人崔永元也诘问,对药品的监管应该是药监部门的日常工作,应该随时能发现问题,用不着媒体来发现。[①]2014年7月20日,东方卫视曝光了上海福喜食品有限公司将大量过期变质肉原料回炉重做、或更改保质期等手段生产劣质食品(如麦乐鸡、汉堡等),并将之供应麦当劳、肯德基等洋快餐连锁店。[②]一波未平,2014年8月7日,深圳沃尔玛洪湖店又被爆出使用煎炸半个月的黑心油,然而沃尔玛的相关负责人称,该门店今年已经接受了26次执法检查,而且每次检查都是合格的。[③]中央广播电台中国之声在8月10日的晚间节目中质疑,为什么又是媒体而非监管机构发现的问题。在这些事件中我们都可以发现,规制机构并未采取有效的监管措施履行其职责,乃至在有人向规制机构举报或通过媒体曝光后,相应规制机构也没有在第一时间采取行动,而是在发生严重后果、或已经酿成公共性事件之后才采取一些迟到的补救措施。对被规制产业本应实行事前、事中、事后的全方位监管,如果规制机构的反应过于迟滞,必然会增加社会风险性,也会导致国人普遍对规制机构缺乏信心。

   我国当前社会转型与美国六、七十年代规制变革的表象类似,一方面由于市场经济的诸多缺陷和权利革命的需要,必须通过政府规制来实现集体目标;另一方面规制实践中存在诸多问题如规制俘获、信息不充分、效益低下等,使规制机构遭到了激烈的抨击。在地方保护主义影响下,许多地方政府放纵当地企业的环境污染、产品不达标等行为。为了谋求私利,规制机构存在严重的行政不作为、滥用职权现象,没有及时披露相关的违法信息。[④]在技术变迁的条件下,频频出现的问题增加了社会风险。风险本身虽然要求消费者承担一定的不利后果,但是并非代表政府就没有责任在成本收益分析的基础上进行规制。面对现代风险社会,学者针对风险领域提出了风险预防原则(Precautionary principle),在没有科学证据证明人类的行为确实会发生损害的情况下,国家和社会应采取预防措施以防止可能损害的发生,即希图采取预防措施以将风险扼杀于摇篮之中。[⑤]但是,面对规制机构对公民缺乏回应性现实,如果仅从规制机构的职权配置或规制技术发展的角度出发,并不能很好地解决明显不作为的问题;如果从责任追究的角度来论证,同样也会陷入一种困境,如在毒胶囊事件中怎样追究规制机构的责任,追究什么样的责任,追究多大范围的责任都会成为一种事实上的困难。与美国的规制变革不同,我国的规制机构不作为,大多数是因为其缺乏对公民诉求进行回应的动力和压力,即公民权利难以制约公权力,分散的、难以组织的公民无法请求规制机构回应其诉求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[⑥]基于此,也许我们应当从权利和权力的结构关系进行分析论证,并找寻一个平衡宪法文本和规制实践的路径。

    

   二、原初宪法视角下的权力品性

   在风险社会背景下,人们越来越希望借助公共治理体系(国家、社会等)来应对工业化所带来的各种风险,而不是以家庭、个人的力量去抵抗这类风险。[⑦] 因此,需要规制机构的积极作为来预防和化解社会风险,保障社会安全和公民福利。但是公民将权力委托给代议机关之后,公民除了通过求助于公权力之外,并不具有直接制约规制机构的手段。汉密尔顿认为:“在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导我们,必须有辅助性的预防措施。”[⑧]因此,通过权力之间的制约和均衡有助于实现权力委托的目的。要实现权力之间的竞争,就必须考察一国宪法所确立的基本权力架构,回溯到公民和政府缔结的宪法契约。正如桑斯坦所言:“尽管原初体制和现代官僚政府之间存在张力,我依然相信有可能以在根本上忠于宪法理念,同时又能够在一个业已发生急剧变化的环境中促进宪法核心目标即自由和福利的方式,来改革和解释规制措施。”“理解宪法体系和现代规制的关系,并审查制定法的功能和失灵,应该被证明有助于解决这些问题。”[⑨] 因此,我们的论述严格遵循宪法文本的原意,通过宪法中规定的公民权利和公权力之间的委托监督关系,来考察和寻求对规制权力的有效统制路径。

   (一)代议机关对选民的承诺与责任

   代议机关,是指由选民选举产生的代表组成,代表选民并行使选民委托权力的机关。我国1954年宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”现行宪法第2条中沿袭了同样的规定。与美国三权分立和权力制衡的宪政架构不同,中国的代议机关在宪法文本和具体组织上采取了人民代表大会的形式。根据我国《宪法》和《立法法》的规定,全国人民代表大会及其常务委员会具有国家法律的制定权,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会拥有地方性法规的制定权,而其他的市和县级人民代表大会及其常务委员会没有地方性法规的制定权。但是,代议机关不同于狭义上的立法机关,而应包括不具有立法权限的各级议会组织。本文中所称的代议机关是从权力结构的角度出发,等同于我国中央和地方各级人民代表大会及其常务委员会。

   许崇德先生认为,最好的政治体制应该兼顾效率和公正,既保证行政机关能够灵活高效地运作,同时又保证行政机关不滥用权力。我国建立在社会主义民主之上的人民代表大会制度既符合中国国情,又符合民主的要求和社会发展的需要。通过加强人民代表大会制度的建设,不断完善社会主义民主,使行政权的运用在严格的法治约束和广泛的民主监督下,既充分足够,又恰到好处。[⑩] 徐显明总结的人民代表大会的特色和运行模式为:“人民选出自己的代表组成各级人民代表大会,由人民代表大会再产生其他国家机关,人民代表大会与其他国家机关形成产生与被产生、议决与执行、监督与被监督的三种基本关系,这三种关系表明我们所有国家机关间不是对立关系而是合作关系,不是分权关系而是分工关系,不是相互制约关系而是共同受人民代表大会和人民制约的关系,不是各自为政的并列关系,而是向人民共同负责的关系。”[11]根据我国宪法的规定,我国的代议机关与人民具有最直接的权力委托关系,在权力来源上是与公民联系最密切的机关,也是人民行使权力的机关。因此,人民代表大会及其代表必须忠实于委托者利益,行使宪法赋予的对政府和规制机构的监督职权。

   《选举法》第47条规定:“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”选民可以通过选举权和罢免权等权利来制约代表,进而通过代议机关来监督行政机关。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第45条规定:“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”良性运作的选举和罢免制度可以使代表保持对选民的回应性,并根据选民合法、合理的意愿实现对规制机构的有效监督。“不能设想宪法的原意在于使人民代表以其意志取代选民的意志。”[12]根据斯图尔特的利益代表模式理论,无论是司法上的“利益代表”理论,还是政治上的“利益代表”理论,都是各方利益通过其代表进行博弈的过程。“在政治代表中,我们运用定期选举的方式,希望它们可以确保代表们服务于其所代表的人的利益。”[13]人大代表作为选民的直接代表,负有表达民意和维护选民利益的政治义务。基于实践中代议机关的落寞和对宪法所设定权力结构的尊重,对规制机构的统制问题不能忘却从我国宪法设定的人民代表大会制度出发,以权力委托的原初宪法涵义为依据,分析通过代议机关作用的发挥而提升规制机构回应性的进路,寻求规制问题的解决方案。

   (二)行政系统内部监督的缺陷性

   规制机构是指依据法律设置,对某些经济、社会领域行使专业性监管职能的政府组织。在我国,除了垂直管理的规制机构与西方独立规制机构更加类似外,其他规制机构基本上属于普通行政机关或行政部门序列,也即是本级政府的组成部门。部门利益和公共利益的冲突,使规制机构有从本位利益出发,维护其系统内部利益的冲动。其表现形式是在追求公共利益的旗帜下,通过对法律的曲解、不良制度的设计和执行来追求私利。很多规制机构为了当地的短期利益或官员政绩而放任辖区内环评不达标企业,甚至成为违法企业的保护伞。近些年来,我国在社会性规制领域虽然取得了重大进展,然而无论是从三鹿毒奶粉事件还是近期的毒胶囊事件中都是媒体在揭露事实真相,而规制机构充当了马后炮的角色。这固然有社会条件变迁下发现真相的困难,但是本不具有专业手段的媒体却承担了专业规制机构的事实发现责任,本身就是一件值得反思的事情。从资源掌控角度也难以说明,即使是拥有先进技术设备的规制机构未必能发现事实,很多时候是从相对落后地区首先曝光。而在历次的公众事件中,事先并非毫无由头,都是有受害者向相关部门反映,往往是得不到回应。如果没有媒体的公布于众,可能会酿成更大的恶果。因此,规制机构的惰性状态必须得到治理。

过度倚重于行政系统的内部监督,容易产生权力的变异。首先,过于依赖行政系统的内部监督容易产生只唯上、不唯下的高权路径依赖。正如2012年5月25日《国家食品药品监管局通报铬超标胶囊剂药品基本查清抽检结果已向社会公布》一文的描述:“铬超标药用胶囊事件发生后,党中央、国务院领导同志高度重视,要求认真严肃依法核查处置,及时回应社会关切,坚决堵塞监管漏洞,切实维护群众健康权益。国家食品药品监管局组织动员全系统力量,全面开展对企业的监督检查和产品抽验,及时控制问题产品。”高阶权力对公众关切的积极回应本身不是问题,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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