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郑磊:走向操作性的人大制度研究——以衡阳贿选事件三层处理方案的规范分析为例

更新时间:2014-10-11 09:49:13
作者: 郑磊  

  

   摘要:  走过甲子年的人大制度,日益显现出规范性、操作性研究的必要性和迫切性。直面实践中对人大制度的各项挑战所戳中的尚待待完善之处,发掘和充实人大制度各项具体制度已包含的规范内涵,或者点出其制度性空白并提供规范性建设方案,是在挑战和危机中把握自新契机的关键。以衡阳贿选事件为例,该事件三层处理方案涉及的相关规范之内涵均有待揭示。“当选无效”并不必然自始溯及当选后所有代表行为,基于议会信赖利益等原因通常具有相对溯及力。代表辞职机制以自愿申请为原则,实践中建议辞职对此的限制需从条件和效力上受到制约,辞职接受与否的标准应予以规定以助于接受辞职投票的客观性,辞职被接受导致的代表资格终止的时间效力仅及于同一人大本届的剩余任期。市级以上地方人大解散式补选中可由上级人大授权的筹备组来担当选举机构惯例做法,需尽快补充法律依据。如此规范性、操作性思考,不仅追问着选举制度的细节设置和可操作性,而且为反逼选举制度的系统性完善提供自新契机。

   关键词:  人大制度;贿选;当选无效;代表辞职;补选;选举机构

  

   一、引言:操作性的人大制度研究的必要性

   1954年9月15日至28日,人民共和国的缔造者们,同经过普选产生的1226名全国人大代表一道,在中南海怀仁堂召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》,从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。这不仅是人民共和国的制宪会议,其使命随着《宪法》在1954年9月20日通过而完成;而且是中国人大制度的开端,其起点随着《宪法》在1954年9月20日通过而开始。

   时光胤礽,多难兴邦,至今,人大制度经历一个又一个的挑战走过一个甲子年,其组织体系的初步建立固然已经完成,但人大制度的日常性建构和制度细节完善仍在延续。人大制度的发展中,每一个挑战人大制度的危机事件之所以成为挑战,常常因为它戳中了人大制度有待完善之处,从这个意义上讲,危机与机遇并存,能否直面危机并就相关具体问题作出规范回应,包括发掘和充实人大制度各项具体制度已包含的规范内涵,或者点出其制度性空白并提供规范性建设方案,是在挑战和危机中把握自新契机的关键。

   2010年,包括人大制度法律的“中国特色社会主义法律体系已经形成”,操作性的人大制度研究日益必要和迫切还从如下体现出来:第一,人大制度法律进一步的民主化、科学化、具体化、精准化任重道远;第二,人大制度不仅蕴含着立法制度,而且作为立法调整的核心领域,如何依法运行人大制度,可操作性规范内涵则是依法运行的前提;第三,操作性研究有助于倒逼人大制度运行的进一步规范化,这一点往往是质疑当下人大制度是否到了操作性研究阶段的论者所忽视的。

   笔者拟借助衡阳贿选案,阐述该案中暴露出来的在我国选举制度、代表制度中尚待发掘的规范内涵,以此来尝试规范性、操作性的人大制度研究。

  

   二、衡阳贿选事件三层处理方案引发的三项规范空白

   2013年岁末,湖南衡阳贿选事件平地惊雷地被揭露在公众眼前。据报道,在2012年12月28日至2013年1月3日召开的湖南省衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议上,527名市人大代表出席会议,并从93名代表候选人中差额选举出了76名湖南省人大代表。然而经查证,在此次选举中,56名当选的省人大代表存在送钱拉票的行为,涉案金额高达1.1亿元人民币;同时,518名衡阳市人大代表和68名工作人员收受钱物。[1]湖南省有关各级人大常委会对此事件的处理主要包括三个方面:

   (1)对于以贿赂手段当选的56名省人大代表,在2013年12月27日至28日举行的湖南省十二届人大常委会第六次会议上被确认并公告“当选无效”。[2]

   (2)对于收受钱物的518名衡阳市人大代表,原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表辞去代表职务。[3]

   (3)对于因516名代表资格终止后出现巨大空缺的衡阳市人大及其常委会,湖南省十二届人大常委会第六次会议通过《关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定》,授权筹备组行使相关职权。[4]

   衡阳贿选事件给人大制度带来的冲击是双重的。一方面,此次事件数得上1949年以来公开披露的涉案金额最大、涉及党政官员和人大代表最多的一起选举弊案,[5]其对人大制度权威以及选举制度的冲击和消解是前所未有的。[6]然而,另一方面,危机与契机并存,该事件暴露出制度空白,必将反逼人大制度的相应完善。在后一重冲击的意义上,前述三个方面处理所涉及的“当选无效”、代表辞职以及大规模补选的选举机构,虽然在《选举法》、《代表法》等相关法律制度中能找到制度轮廓,但诸如“当选无效”、辞职条件、代表机关接受辞职的标准以及辞职代表资格终止期限等制度细节,仍是空白,留下了诸多思考空间。制度的运行有赖于制度细节的呈现,然而,缺乏各项机制基本定位等原理问题的准确把握,执着于繁复的制度细节可能会导致南辕北辙。为此,笔者以衡阳贿选事件的三层处理方案为出发点,分别追问“当选无效”的溯及力、人大代表辞职机制的定位、市级以上人大代表解散式补选中选举机构等基础性问题。

  

   三、“当选无效”的相对溯及力

   “当选无效”,是代表资格的一种效力认定机制,是指代表候选人在选举过程中以非法手段获取代表资格,其代表资格无效。简而言之,“当选无效”导致“无效当选者”。《选举法》第55条规定了导致代表资格归于无效的四种违法行为:“(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;(四)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”衡阳贿选事件属于典型的第一类违法行为。案件事实查清后,湖南省十二届人大常委会第六次会议依据《选举法》第55条第1款和第3款的规定,确认并公告56名通过贿赂手段从衡阳市选出的省人大代表“当选无效”。然而,何谓“无效”,其代表资格自何时归于消灭,则有待解释。

   在我国人大制度中,同“当选无效”对应的另一种效力认定机制是“代表资格终止”。《代表法》第49条规定了引起代表资格终止的七项事由,辞职被接受、被罢免是其中的两类情形,第50条代表资格终止的报告与公告程序,但这项机制的溯及力也没有明确规定。然而,从这两项效力认定机制的产生事由的对比中,可发掘出两者在效力认定上的分工。导致“当选无效”的四类事由,从时间上看具有事前性,都是发生在选举过程中、代表资格产生之前的行为,都属于代表资格产生的原因行为,具有独立性;从违法性上看,《选举法》第55条第3款将之界定为“违法行为”,第1款则规定了其可归责性:“违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。由此,具有违法性的、代表行为产生之原因行为,自然会对当选——即代表资格的赋予——这项结果行为带来不利影响。而导致“代表资格终止”的七类事由,从时间上看,则是发生在代表资格获得之后的行使过程中,且均是独立于代表资格之存在的事由;从违法性上看,这些事由均不具有违法性,即使就辞职被接受、被罢免而言,导致两种事由的缘由可能是违法的,但这两种事由本身并不具有违法性。由此,不具有违法性的、代表资格产生之后的行为,虽然会导致代表资格的终止,但这种终止并不能影响代表资格被终止之前的代表职责履行行为的效力,简而言之,“代表资格终止”是代表资格的解除行为,不具有溯及力,代表资格自代表资格终止事由发生之时起失效,本级人民代表大会常务委员会为通过“予以公告”来确认之。

   进一步考察“当选无效”的四大事由对代表资格带来的是何种不利影响,需要考虑被确认“当选无效”之前以代表名义所进行的履职活动已经引起相关法律关系的产生、变化、消灭。例如,被确认“当选无效”之前以代表名义,对所通过的规范性法律文件所投的赞成票,对选举或决定同级人民政府正职或副职所投的赞成票,对上一年度的预算执行情形和本年度的预算草案所投的赞成票,在相关代表被确认“当选无效”是否仍然有效?中国各级人大历来各类投票中的高比例赞成票现象,连同被确认“当选无效”通常的小比例现象,使得前述赞成票即使因“当选无效”而被有溯及力地认定为无效,也不改变这些投票的总体结果。然而,前述两类常见现象都正在变得越来越不常见:现代民主社会的多元化格局,使得各类主张在议会获得的支持率以旗鼓相当、而非相差悬殊为常态,我国各级人大的各项投票结果正在不同程度地趋向这个常态;另一方面,衡阳贿选事件中56名选自衡阳的湖南省人大代表被确认“当选无效”,已经不再是一个小比例了。[7]由此,因为被确认“当选无效”之前以代表名义所投赞成票被剥离,而导致已经生效的法律法规、人事任命、预算法案的得票率从原初的50%以上跌至低于50%,并不是没有可能出现。而这种情形的出现,将给法的安定性、议会的信赖利益、政府的连续性乃至整个公法秩序带来灾难,因此,这种危及法秩序的“当选无效”绝对溯及力应当被阻却,这里的无效并不能简单套用无效民事行为所引起的自始、确定和当然地不发生效力,代表资格的行使这项结果行为的效力,并不必然总是受到作为原因行为之当选事由的效力的直接影响,而应在一定程度上承认其无因性。

   另一方面,若被确认“当选无效”也不应绝对地没有溯及力或者说代表资格丧失仅始于被确认“当选无效”之时,这样又会使得“当选无效”趋同于“代表资格终止”。如果两项效力认定机制区别仅在于发生事由而在效力问题上没有区别的话,两项机制的区分也就没有必要。由此,“当选无效”机制应当在代表资格自始无效的绝对溯及力和自确认之时失效的绝对没有溯及力两种情形之间确定一个平衡点。笔者认为,这个平衡点的判断关键在于,被确认“当选无效”前以代表名义的履职行为是否已经发生法律效力。如果履职行为已经发生法律效力,例如所投的赞成票或者否定票、弃权票已经产生投票结果并公布,则不具有溯及力,投票行为仍然有效;如果履职行为尚未发生法律效力,例如提出的一项议案尚未完成表决计票,提名的任职人选尚未完成表决计票,被确认“当选无效”者的投票可从表决中除去,其议案联名可除去,其候选人提名联名可除去,并在除去后重新计算表决、联名人数。

   因此,被确认“当选无效”具有相对溯及力,可溯及尚未发生法律效力之人大行为的代表履职行为。当相关的人大行为已经生效,被确认“当选无效”者以代表名义在其中的投票等履职行为仍然被认为是有效的。在衡阳贿选案中,56名代表被确认“当选无效”,并不能一刀切地判断其当选以来的所有履职行为均无效,但的确需要细致梳理他们此前的履职行为,以相关人大行为是否已发生法律效力为标准,来决定被确认“当选无效”在相关人大行为中的所具有的溯及力。

  

   四、代表辞职机制的细化

辞职,是指人大代表主动地请求辞去其代表职务,要求不再享有代表权利,履行代表义务的行为。[8]衡阳贿选事件被查实后,衡阳市人大代表中接受贿赂的代表及相关代表集体辞职,根据《衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组公告(第1号)》,原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表辞去代表职务,(点击此处阅读下一页)


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