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浦兴祖:论人民政协的组织属性

更新时间:2014-09-11 13:12:44
作者: 浦兴祖  
或曰"一切权力属于人民"。这就是说,人民是民主国家的"权力所有者"与"权力根源"--权源。不言而喻,一切权力中最为根本的国家权力同样属于人民,只有人民才有资格行使自己的国家权力。不过,出于种种现实的考虑,近现代民主国家无不实行代议民主,让人民的代表组成代议机构去代表人民行使国家权力。那么,关键在于,谁有资格充当人民的代表?答案是,人民的代表须由人民自己选举产生!人民虽然不可能时时事事亲自行使国家权力,但人民完全可以几年一度地花费不多的时间与精力,在普选基础上选出自己所信任的代表,并将国家权力(的行使权)委托到代表手中。唯有这样的代表以及由这样的代表所组成的代议机构,才拥有合法的正当的"权力来源"--权源(第二含义),才可以理直气壮地代表人民行使国家权力。这是民主政治下一条十分重要的原则。环顾世界,凡民主国家无不承认之推崇之。有人说,少数国家的"上院"(贵族院)并非由人民普选产生。不错,正因为如此,它们所拥有的权力往往远不能与"下院"(平民院)的权力相提并论。

   如若认可前述民主原则,那么,不可否认,由协商、推荐、特邀而非普选产生的政协委员所组成的人民政协,尽管具有其独特的组织属性与自身的重要功能,但终究不能成为"参议院"或其他类型的国家机关,不能像人大那样行使国家权力。

   最后,从中国民主政治的特色维度分析。按照"权源"的理论,假如让政协也在普选基础上产生,不就可以获得人民的权力委托,像人大那样合法地行使国家权力了吗?不错,这在逻辑上能够成立。问题是,这么一来,且不说会出现"民主集中制讲不通了"、"很多牵扯难以避免"之虞,仅就人民政协的组织属性由此改变,从而导致当代中国民主政治的一大特色与优势也由此失去这一点,恐怕也是不适宜的。我们知道,由于一系列特殊的社会历史条件使然,当代中国民主政治具有诸多特色,人民政协便是其中重要的一项。

   人民政协虽然不拥有"权力"(power),但它拥有"权利"(right)。在人民共和国里,每一个公民都享有法律赋予的民主权利(极少数被依法剥夺政治权利的除外),更何况由众多公民合法构成的统一战线组织--人民政协。可以认为,人民政协的协商、监督等民主权利根源于全体公民的民主权利。

   人民政协虽然不是国家机关,但它与国家机关紧密相联。例如,人大代表主要由各个区域("块块")经过选举而产生,使人大便于表达与整合"块块"上的民意。政协委员则主要由各党派、各团体、各界别("条条")通过协商推荐而产生,使人民政协便于表达与整合各"条条"上的民意。人民政协与人大之间可从"条"、"块"两个维度上相得益彰;人大代表中多数是中共党员,便于在以中共党员为主反映民意的基础上开展立法与监督等。政协委员中非中共党员约占60%,则便于在非中共人士为主反映民意的基础上开展协商监督。人民政协与人大之间可以从中共"内"、"外"两个维度相互配合;人大代表中的各民主党派成员在人大里只能以人民代表的身份依法进行活动。政协委员中的各民主党派成员在人民政协里则可以以本党派名义提出提案、发表意见,有利于在监督中更好地发挥民主党派的政党功能,"提供一种单靠(中共)党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点"[6];不是国家机关的人民政协,可以从国家政权外监督政府。这样,"政协位置超脱,政协发表意见,可以较少受到利益驱动的影响和部门或地区的局限,可以比较客观、比较准确地反映各种情况和问题"[7],以"旁观者清"弥补可能出现的"当局者迷",从而成为"我国社会主义监督体系的重要组成部分"[8]。质言之,像人民政协这样的组织,不是国家机关却可以对国家机关发挥如此作用,以至于可以与执政党组织、人大、政府一起被称为"四套班子",它的会议可以与人大会议一起被称为"两会",这在世界范围内实属稀罕,故不能不说是人民政协乃至当代中国民主政治的一大特色与优势。

   在不断强调坚持中国特色社会主义政治发展道路,推进中国特色社会主义民主政治的今天,改变人民政协独特的组织属性,使之由"统一战线组织"转变成为"国家机关",显然是不适宜的,因而也是不可取的。

   三、人民政协应当注重统战性、政治性和协商性,发挥好"不可替代"的独特功能

   人民政协只有坚持作为统一战线组织的独特组织属性,才能发挥好"不可替代"④的独特功能。客观地说,至今仍有所谓的"人民政协可成为国家机关"的议论,其出发点也是为了让人民政协充分发挥好功能。但这类议论所期盼的往往是人民政协第一次全体会议上的那种功能。于是便涉及一个思维方法的问题。即充分发挥人民政协的功能,应以第一次全体会议为基准吗?显然不妥。因为,由前文可知,那次会议所发挥的主要功能是全国人大的立法权、决定权和选举权等,而并非属于人民政协自身的功能,此其一。其二,不是国家机关,不行使国家权力,人民政协就不能充分发挥功能了吗?未必。1949年10月至1954年9月的政协全国委员会便是例证。人民政协第一次全体会议闭会期间,存在两大常设机构。一个是由此次全体会议代行全国人大职权而选举产生的中央人民政府委员会,它受全体会议的赋权行使国家权力,类似于如今的全国人大常委会;另一个是由此次全体会议根据统一战线组织自身的职权而选举产生的政协全同委员会,它既不像全体会议那样代行全国人大职权,也不像中央人民政府委员会那样行使国家权力,而只是行使由人民政协《组织法》规定的属于统一战线组织自身的职权,相当于现在的政协全国委员会(全国政协)。可喜的是,当时的政协全国委员会及其常务委员会克尽职守,切切实实地协商讨论了《土地改革法》、《婚姻法》、《合作社法》等一大批法案以及有关国徽图案等一系列重大事项,在此基础上向中央人民政府委员会或政务院提出了大量的"建议案"。了解这段历史的人们,无不赞赏政协全国委员会充分发挥了统一战线组织的功能。其三,今天,应当希望人民政协充分发挥什么样的功能?人民政协《章程》围绕"团结与民主"两大主题,对政治协商、民主监督、参政议政各项功能(职能)作出了明确的规定。现在的问题不是这些明定的功能不足以我们去充分发挥,而是我们对这些明定的功能还没有充分发挥好。需要研究与探索的不是别的,正是如何去用足人民政协的制度空间,充分发挥好这些属于人民政协自身的功能。

   为此,众多的政协工作者与政协理论研究者已经提出了大量颇有价值的真知灼见。依笔者所思,下文强调人民政协须从坚持独特的组织属性出发,高度重视其统战性、政治性与协商性。

   1.统战性。人民政协既然是统一战线组织,就必须鲜明地体现统战性。统战性也就是人民性,因为我们的统一战线是在中国共产党领导下由全体人民大众所组成的。人民政协越是能够广泛团结统一战线中各个方面的人民大众,越是能够表达与整合统一战线中各种不同的利益与意愿,就越能够成为名副其实的统一战线组织,就越能够具有生机勃勃的生命力。当今中国,社会转型。随着"一主多种"经济成分的发展,随着社会主义市场经济的推进,社会经济利益日趋分化,经济关系日渐复杂,各阶层各界别各群体的利益诉求与政治参与的需求日益增长。人民政协围绕"团结"与"民主"两大主题发挥三项功能,可谓正当其时。

   具体说,根据社会结构变动的现状与趋势,人民政协有必要为新出现的一些"条条"增设新的"组成单位",以利于更好地团结新社会阶层与新社会团体,也便于新阶层新团体的代表人物进入政协有序地表达利益与意愿;政协委员作为各"条条"的代表人物,应逐步做到由各"条条"的民众来协商与推荐。目前先应克服"少数人说了算"的现象,采取座谈会、民意调查与"公示"等方式,多倾听相关"条条"内民众对拟推荐政协委员的人选的意见,这样可使政协委员在所属"条条"中更加具有群众基础;委员的"高层次"与"精英化"是政协的一个特点。但应防止政协成为高高在上的"贵族院",即仅仅代表委员自己或仅仅代表社会的"高层"而忽视对社会中低层的关注。政协委员千万不可脱离民众,相反,应通过多种方式广泛联系本"条条"内"各个层次"的民众。限于时间与精力,委员聘请若干志愿者做助手,不失为良策;统战性(人民性)意味着政协的根基在于统一战线中的民众,政协的力量源于统一战线中的民众。鉴于一部分民众对政协的印象至今仍停留于"清淡馆"、"老人会",甚至嘲之为"哎喔嗨,依喔嗨……"(电视剧《水浒传》主题歌)、"纤绳上荡悠悠"(《纤夫的爱》歌词)等,有必要加强有关政协工作实例与实绩的宣传,让民众了解政协,进而认同、关切与支持政协。

   2.政治性。什么叫政治?按照国内政治学界的主流观点,政治首先是指关于公共权力尤其是国家权力的现象。统一战线形成于革命战争年代,当时的目的就在于集聚力量以夺取国家权力。当革命战争胜利后,建立统一战线组织--人民政协的目的开初即使不是要代行全国人大职权,也是为了让统一战线的各方一起协商建国。夺取国家权力、协商筹建新政权,显然都是重大政治,姓"政"。如今,人民政协三大功能:"政治协商"姓"政";"民主监督"是政治监督,⑤也姓"政";"参政议政"自然还姓"政"。可见,作为统一战线组织的人民政协注定姓"政",注定是一个政治性很强的重要社会组织,它只有充分发挥政治功能,才能名实相符。

   按照前述政治之含义,所谓"发挥政治功能",即指人民政协的各项活动和功能均应与公共权力尤其是国家权力紧密相关。2004年修订的人民政协《章程》在规定人民政协职能时,突出了这一点。例如,"对国家和地方的大政方针……进行协商","对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督"等。

   笔者认为,有些地方的政协组织热衷于创办公司,从事具体的经济活动,开办学校、高复班等,从事具体的文化事业,势必偏离作为统一战线组织应该发挥的政治功能,而使自己降低为一般的经济组织、文化团体。如若硬要将这类"参经参文"也算做是"参政议政",那么,只能导向政治泛化。邓伟志先生说得对:"什么都是政治了,无异于取消政治。"[9]

   不过,在特定条件下,一些原本姓"经"、姓"文"的事有可能上升为大局,从而也会转化成姓"政"。因为"大局",往往关系到全体人民的根本利益,需要公共权力(乃至国家政权)加以重视并直接干预,有的甚至还会影响到公共权力(乃至国家政权)的存废。在此意义上也可以说"政治就是大局"。⑥因此,列宁就讲过:"现在我们主要的政治应当是:从事国家经济建设,收获更多的粮食,供应更多的煤炭……"[10]邓小平也讲过:"经济工作是当前最大的政治","所谓政治,就是四个现代化"[4]194。因此,"围绕中心、服务大局,是人民政协履行职能必须遵循的原则"[11]。因此,人民政协《章程》亦将经济、文化和社会生活中的"重要问题"以及"人民群众普遍关心的问题"列为人民政协履行职能的客体。当然,仍需要注意,作为姓"政"的人民政协不应当就事论事地谈经济、议文化,而应当像邓小平那样站在大局的高度,"从政治角度来谈"。⑦

3.协商性。独特的组织属性决定了人民政协不行使国家权力,而应背靠统一战线,面向政治问题,通过协商发挥其功能。"协商"对于人民政协,既是重要的功能,也是发挥功能的重要方式。在笔者看来,政协三大功能中,不仅"政治协商"本身是"协商",即使是"民主监督"、"参政议政"(凡以政治协商名义开展的)均应先在政协内部进行"协商"。什么叫"协商"?那就是在不同意见之间开展讨论商议,以求得共识。统一战线包容着亿万民众,他们中存有不同意见是正常的,尤其在市场经济背景下,基于不同利益的驱动而产生诸多不同意见,正是推动政治参与、政治民主的强大动力。作为统一战线组织的政协,不仅应当营造宽松的民主氛围,让来自各个"条条"的不同意见尽可能充分地表达出来,而且应当创设多种讲坛让不同意见尽可能地得到讨论与商议,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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文章来源:《行政论坛》(哈尔滨)2012年2期
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