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陈少英:宪法框架下我国财产税法的变革

更新时间:2014-09-07 21:48:14
作者: 陈少英  

  

   自从私有制出现和国家形成之后,税收就产生了,这时的税收就是财产税。恩格斯曾经说:“纳税原则本质上是纯共产主义的原则,因为一切国家的征税权力都是从所谓国家所有制来的。的确,或者是私有制神圣不可侵犯,这样就没有什么国家所有权,而国家也就无权征税,或者是国家有这种权利,这样私有制就不是神圣不可侵犯的,国家所有制就高于私有制而国家也就成了真正的主人。”[1]因此,国家征税实际上是对私有财产行使支配权,是对私有财产的一种“侵犯”。在宪政产生前,无论中国还是西方国家,政府对财产课税都是没有任何限制的,而在宪政产生后,西方国家基于“无代表,则无课税”的议会政治在宪法中确立了税收法定主义原则,政府的征税权便受到限制,其目的在于保护与人民生活息息相关的财产权。通过对财产税产生发展的历史考察,特别是基于宪政的角度,可以更清楚地认识到:我国财产税法制的变革也应在宪法框架下进行。

    

   一、财产税法制变革的基础:保护公民私有财产权

   (一)保护私有财产权是现代国家的宪法要义

   财产税课之于私有财产。私有财产权对公民来说至关重要,需要用法律予以保障,其中民法是保障私有财产权的重要法律。边沁认为:“所有权与法律一起出生,一起死亡,同生共死。在法律制定之前,没有所有权而言,法律一旦消失,所有权也就不复存在。”[2]2007年全国人大十届五次会议审议并通过的《物权法》,第一次赋予私有财产受法律平等保护的地位,并对私有财产保护制度进行了创新:从保护储蓄扩大到保护投资,从保护劳动收入扩大到保护财产性收入,从保护生活资料扩大到保护生产资料。[3]但面对侵犯公民财产权的强大的政府,处于弱势地位的纳税人是不可能依靠民法获得救济的。因此,“政府一旦成立,除了通过宪法加以限制外,公民没有办法对它进行控制”。[4]所有税收立宪的国家,都首先承认和保护公民的私有财产权。“从财产权保障的宪法制度演进历史进程来看,财产权的保障,实际上构成了近代以来世界各国宪法的核心内容之一。它不但是近代宪法、近代自由国家赖以确立的一个支点,也是近代宪法向现代宪法、近代自由国家向现代社会国家展开的一个重要基础。”[5]

   早在党的十七大报告中就提出:“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”而要实现广大群众的财产性收入增长,让他们能够分享经济改革的成果,最为重要的是:首先让群众拥有财产。作为广大民众基本生活手段的工资性收入在经济增长中稳步提高,使其有可能拥有财产,让“钱变财”。其次是清楚界定财产。“明确的产权制度是抵制统治者税收权力扩张的最牢固、最敏感的保护屏障”[6],目前国内房地产业之所以能够在短期内把巨大的财富向少数人聚集,其实就是有人利用民众财产权界定不清对广大群众的财富进行严重掠夺。再次是保护公民拥有财产并获得收益的权利。为此,要从宏观上不断完善以《物权法》为基础的有关财产权的法律法规,创造一种良好的社会氛围,让拥有财产更加具有安全感。但在政府征用公民财产过程中,确保公民财产权利和财富增值权不受侵犯,“让更多群众拥有财产性收入”的目标落到实处,只能仰仗于宪法的保障。

   (二)保护私有财产权在我国宪法的辩证规定

   我国《宪法》第13条第1款规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”此规定使私有财产的地位得到作为国家根本大法的宪法的承认,使公民获得了一个不受政府随意侵扰的、个人的自由活动空间,使作为“侵权法”的税法成为“维权法”,“税法是否为‘维权法’,前提或基础全在于是否承认和保障(私人)财产所有权”。[7]但任何权利的行使都应当受到公共利益的必要限制,不存在完全不受国家权力制约的私有财产。“在坚持了近代宪法所确立的私人财产不可侵犯原则的前提下,当代各国宪法规定了法律保留、公益征收和补偿等相关制度来保障私有财产权的神圣地位”,[8]我国《宪法》第13条第3款也规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此外,我国宪法的其他条款也体现了对公民私有财产权的限制,[9]其中最重要的是第56条的规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这是现代租税国家限制公民私有财产权的主要体现,“纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价”,[10]私有财产权事实上是国家和市民社会、公共领域和私人领域的基本界限。因此,《宪法》第13条和第56条规定是相辅相成的。《宪法》第56条表明税收是国家对纳税人私有财产的合法侵害,是对公民私有财产权的限制,第13条的规定表明公民依法缴税是有限度的,应当享有一定的权利;《宪法》第56条的规定既是对公民纳税义务的确认,也是对国家征税权的限制;第13条的规定既是对公民私有财产权的确认,也是对私有财产权的制约。所以,《宪法》第13条确立的不可侵犯条款明确了私有财产权的一般前提,是对个人财产自由的原则性宣示,而《宪法》第56条规定的纳税义务条款是日益加深的社会事实对私人财产提出的新要求。两者相结合说明:征收财产税应当以宪法保护私有财产权为前提,如果宪法不允许人民保有私有财产,或者不保护私有财产,国家可以任意征用或毁坏,不论财产税法多么完备,最后的结果都是税源枯竭、无税可征。

   (三)保护私有财产权有待于我国宪法的完善

   中华人民共和国成立后,确切地说在1956年社会主义改造完成以后,我国长期实行一大二公的所有制结构,私人财产仅仅限于维持最低生活标准的生活资料,而这些不能成为课税的对象。[11]在计划经济时期很长一段时间,财产税因缺少税源而形同虚设。改革开放以后,尤其是社会主义市场经济体制建立后,我国经济快速发展,居民收入水平日益提高,社会财富不断增长,为财产税提供了较多的税源。因此,必须承认和保障纳税人的私有财产权,“藏富于民,培养税源,才是正常的办法”,[12]由此可见,我们从排斥和否定私有财产、从消灭私有制和普及公有制,到承认私营经济等非公有制经济是社会主义公有制经济的补充并将其定位为社会主义市场经济的重要组成部分,的确是我国在完善所有制结构和承认私有财产问题上的一次质的飞跃。

   然而,我国从1954年制定第一部《宪法》起,财产权条款就一直放在“总纲”部分,表明制宪者仅仅将其视为经济制度的一部分,而没有视其为公民的一项基本权利。而且2004年《宪法修正案》的财产权条款仍然没有摆脱隶属于“总纲”的格局,私有财产权作为经济制度而不是作为公民的基本权利规定在宪法中,这与西方国家将财产权放在宪法的“公民的基本权利与义务”部分,把私有财产权定位为公民基本权利的做法还是存在一定的差异。因为国家经济制度比公民的基本权利更容易变动,不利于对私有财产权的保护。况且,公民的私有财产权的保护与公共财产权的保护相比较,我国公共财产权是神圣不可侵犯的,神圣意味着是第一位的。当私有财产权与公共财产权相遇时,不管任何时候私有财产得让路于公共财产,私有财产权不得不位居其次。这反映了我国对私有财产权的认识不足,宪法对私有财产权保障的力度尚不到位,导致侵犯公民财产权的事件屡屡发生。

   历史表明,人类的进步,社会的发展,必须保持作为个体的人的活力,发挥人的创造力。承认私有财产权体现了对公民个人追求物质利益的肯定,可以调动公民的积极性和创造性,创造出更多的财富,促进社会的发展。正如孟子所言:“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”“恒产”在很大程度上是酝酿“恒心”的“原料”,个人财富的增加自然会有利于国家征税权的行使,“个人对私有经济的自由性与积极性,为租税国家之前提要件,国家一面对此加以保障,一面藉此取得税收以推展国家任务”。[13]由此可见,保护私有财产权,让更多群众拥有财产性收入,才能源源不断地为财产税提供税源,这是财产税法制变革的经济基础。

  

   二、财产税法制变革的原则:所有税收事项应合法

   宪政意义上的私有财产权,是一种先于国家税收权利的财产权。[14]对国家而言,纳税人的私有财产能否得到宪法的保护关系到政府征税的合法性,亦即必须对政府征税权予以制约和限制。孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[15]而“征税的权力事关毁灭的权力”,更是容易被滥用。因为在现代国家,“财政是国家运行的物质基础和前提,财政依赖于税收,税收为国家公权力介入私人财产权的行为,因此税收行为天生就比其他公权力行为更受宪政价值和宪法权利保障理念的束缚”。[16]封建社会对国王滥用征税权力的遏制促使税收立宪的生成。可见,制约征税权力是税收立宪的传统和原始功能。而国家征税权力的无限性和公民私有财产的不可侵犯性之间的冲突,始终是国家与公民之间关系的根本问题。合理划定国家通过税收汲取公民财产权的范围,在宪法中授予和限制征税权,对于保护公民财产权,保障纳税人合法权益,规范有限政府,具有至关重要的意义。[17]宪法作为一国的根本大法,其基本的价值目标就是通过对政府施加合法的制约来防止权力被滥用。制约政府的征税权不仅可以防止属于私人的权利和空间不断受到挤压,而且有助于解决政府本身存在的腐败问题。

   近年来我国开始新一轮税制改革,从增值税转型到物业税空转,从资源税改革到房产税试点,再到“营改增”或增值税扩围,……但从宪政的角度看,它们都具有脱法越宪之嫌,尤其是2011年沪渝两地房产税改革试点严重违背了税收法定主义。

   首先,从立法依据看,沪渝两市试点方案的依据是国务院第136次常务会议。税收契约的性质要求国家的征税及用税必须基于纳税人的同意。在我国,就是有关税的征收和使用的立法都必须由人民的代议机关—人民代表大会制定。而我国宪法上并无税收的立法权专属人民代表大会的条款,只是在宪法性法律《立法法》的第8条规定:“有关税收基本制度的事项只能制定法律。”而第9条又规定:“税收事务尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以授权国务院对其中的部分事项制定行政法规。”《房产税暂行条例》就是国务院被授权制定的行政法规,待条件成熟时应及时上升为法律。《立法法》第10条第2款规定:“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”可见,国务院无权将全国人大的立法授权转授于地方政府,国务院第136次会议决定的转授权不应具备法律效力,上海和重庆根据国务院授权而制定的房产税暂行办法,也不应该具备法律效力。而且,按《房产税暂行条例》规定,对个人所有非营利住房免征房产税。在《房产税暂行条例》没有修改的情况下,两地试点方案却将个人非营利性住房纳入征税范围。《立法法》第79条规定,行政法规的效力高于地方性法规、规章。显然,两地试点办法违背了上位法的规定,存在合法性缺陷。

   其次,从立法权限看,沪渝两市政府僭越了立法权限。《立法法》第63条明确规定,“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规”。显然,省、自治区、直辖市人民政府不具备制定地方性法规的主体资格,但两地试点方案均由其人民政府一手操办。

第三,从立法程序看,沪渝两市试点方案的仓促出台有悖正当的立法程序。对个人住房开征房产税,不仅是一个经济问题,更是一个政治问题,是关系到治国安邦、强国富民的重大问题。由于房产税集中体现了全社会各种利益关系和矛盾,必然引发老百姓对这一特别重大事项的关注,牵一发而动全身。因此,通过多种渠道公开吸纳民意包括举行听证会等是科学立法、民主立法的应有之义。遗憾的是,国务院第136次常务会议同意试点的第二天,沪渝两市试点方案就在发布的当天即刻实行,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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