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金自宁:风险规制时代的授权与裁量——“美国货运协会案”的启示

更新时间:2014-09-06 21:24:49
作者: 金自宁  
这是没有先例的,“我们从未提出:行政机关通过在其裁量权之内采用一种限制性的制定法解释就可救治一项不合法的授予立法权。”第二,这是自相矛盾的。“行政机关可以通过拒绝履行部分被授的权力来救治违宪地未附标准的授权,这种观念在我们看来内在地自相矛盾:选择不行使哪一部分(被授予的)权力,——国会对此未提供标准——这本身就是在行使被禁止(授出)的立法权。”第三,这违背了三权分立下各政府部分的制度角色。“制定法是否授出了立法权是法院要解决的问题,行政机关的自我否定无助于此问题的解决。”

    

   三、行政裁量与合理性审查

   (一)“谢弗林遵从”被忽略的前提

   1984年谢弗林案[25]确立了一种被称为“谢弗林遵从”(Chevron Deference)的司法审查立场:当制定法沉默或含糊不清时,行政机关提供的解释只要是合理的,法院就应当遵从。在谢弗林案中,美国最高法院明确将该案的中心问题界定为:“法院应当如何审查行政机关对其执行的法律的解释”?而法院对此的回答,就是“两步走”方案:第一步,询问国会对争议的问题是否已经直接作出了明确的规定?如果能查明国会的意图,问题就到此结束,因为行政机关和法院都必须遵循国会明确表达出来的意图。如果法院认定国会对争议问题并没有作出明确规定,就进入第二步:审查行政机关对系争问题的回答是否属于法律可接受的解释?

   然而,谢弗林案的判决,开始于一个假定的前提:制定法的授权(无论是明示还是默示的)是既定的和不成问题的。因为就法理而言,权力来源的合法性、合宪性与否决定了权力在法律上的存亡。如果作为本案审查对象的授权本身就是违宪的,那么就无需再追问行政机关应当如何行使这一被授予的权力。在谢弗林案的判决书中,紧接着两步走方案,美国最高法院郑重申明了:“如果国会明确地留下一个空白让行政机关去填补,那就意味着授权行政机关通过规章来阐明特定法律规定的含义。这种经过授权的规章具有决定性的份量(controlling weigh),除非它们是恣意专断的、或者明显违背了法律。有时,国会对行政机关的授权是默示而非明示的。在这种情况下,法院不能用自己对制定法条款的解释来取代行政机关对其执行的法律所作出的合理解释。”[26]虽然不那么直接,但此案的判决事实上假定了明示或默示授权已经存在。[27]

   在很长时间里,论者提及谢弗林案,往往只谈论遵从和两步走方案,而较少提及此种遵从和两步走方案的前述默认前提,而ATA案的相关争论显示,对这一前提的忽略事实上已经造成了不必要的观念混淆。

   (二)ATA案对合理裁量的遵从

   ATA1和ATA2判决出来后,曾引起环保阵营的强烈抗议,认为哥伦比亚法院宣布环保署在制定“国标”时没有以提供可理解性原则的方式理解《清洁大气法》中的授权条款,是拒绝遵从环保署对《清洁大气法》的合法解释;而企业界则热烈欢迎这一判决,称环保署长期以来不断设立严格得不现实的环保标准,而该判决扼制了这一过度规制的趋势。 [28]研究者的意见也在此分裂:一些倾向于对行政裁量实施更严格司法审查(从而更少遵从)的评论者,声称该判决所代表的“弱版本”禁止授权原理对论战双方都应当具有吸引力。[29]一些倾向于更多司法遵从的评论者,基于非正式规则制定活动“石化”(ossification)现象[30]的弊端,批评法院“错过了毫不含糊地拒绝严格审查学说的机会”。[31]但看起来,这些批评和赞扬都基于如下事实判断:ATA案中,哥伦比亚法院背离了谢弗林案所代表的司法遵从立场。

   然而,一旦我们注意谢弗林案判决并不关乎授权本身是否合宪,而是关乎行政裁量是否合法,就会发现前述站队表态式的评论更多的只是在借题发挥。正如发回重审的ATA3判决所反复强调的,[32]ATA1与ATA2判决只处理了授权本身的合宪性,未涉及已经被合宪授出的裁量权力是否得到了合理行使的问题。

   正因为如此,ATA2判决只在假设的情况下提及了谢弗林案:假设面对的不是授权是否违宪的问题,法院就不会追问环保署依据《清洁大气法》制定的“国标”是否满足可理解性原则要求,而是会追问环保署对《清洁大气法》的解释是否合理;假如环保署对《清洁大气法》的行政解释的确合理,法院就会依照谢弗林案的先例,遵从行政机关的解释:[33]

   “最高法院长期以来都认为,在授权给行政机关的制定法中,一项不明确的原则可以‘从该法的目的、事实背景和在制定法中的上下文’获得‘有意义的内容’……在不明确原则的多种可能解释中作出选择,当然属于政策决定;自谢弗林案以来,很清楚,‘评估这种政策选择是否明智……不是司法机关的责任’。因此,正如我们一定要遵从行政机关对不明确制定法语词的合理解释一样,我们也一定要遵从行政机关对包含不明确原则——国会以此原则来指导所授权力的行使——的制定法的合理解释。”

   从ATA案后来的发展来看,似乎被当作“多余的话”而加进ATA2的判决的这段话,出其不意地变成了上诉法院的一个许诺:当最高法院的判决确认了,ATA案中《清洁大气法》对环保署的授权是合宪的授权,而此授权所附指导所授权力行使的标准,虽然在最高法院看来已经满足了授权的明确性要求,但显然给行政机关留下了较大的裁量余地时,上诉法院在重审被发回的ATA案时,不得不兑现了自己的诺言:即使证据表明存在其他同样合理、或许更合理的选择,也要与谢弗林案所代表的司法立场保持一致,遵从环保署在制定“国标”时作出的合理裁量,因为法院认为其任务是“有限的,是去探明(环保署)行政长官所作选择是否合理,是否得到了案卷的支持”,“只要行政行为‘提出了合理的根据’,我们就假定它是有效的”。[34]

   依据上诉法院的判词,这就是其对《联邦行政程序法》中法院应当撤销“专断、任意、滥用行政裁量权或违法”[35]之行政行为和《清洁大气法》中相同规定[36]的细化解释。这种高度遵从的立场就是上诉法院对于法定的行政裁量合理性要求的理解和把握。

    

   四、不确定中的授权与裁量

   (一)两种进路及其比较

   在制定法措辞宽泛或含糊的情况下,执法者就必然享有裁量权。因行政机关行使这种裁量权而受到不利影响的利害关系人,可以从两种不同途径来挑战这种裁量权,一是挑战制定法对行政机关的授权违宪;二是挑战行政机关对裁量权的行使违法。前一种情形将引发对国会制定法授权是否符合可理解性要求的审查。在ATA案中,就是审查《清洁大气法》有关授权环保署制定“国标”的规定是否提供了明确标准。后者引发的则是对行政裁量行为本身合理性的审查。在ATA案中,就是审查环保署对《清洁大气法》的解释是否合理,是否构成《联邦行政程序法》所谓“专断、任意和滥用行政裁量权”。

   理论上,这两种进路是可以并存的:完全可以如同最高法院对ATA案的判决一样,先审查制定法的授权是否合宪,若答案是肯定的,接着再审查被合宪授予权力是否得到了合理地行使。只是,如果前一步审查得出的答案是否定的,就没机会或说没必要进行后一步的审查了。因为若授权本身就因违宪而不成立,那么行政机关在法律上根本就不拥有这一被授予的权力,当然也就谈不上是否合法地行使了这一权力。

   着眼于后果,这两种进路却具有可以互相替代的功能。就行政裁量的具体利害关系人而言,选择任一种途径均有可能获得救济;从限制行政裁量权的制度效果而言,两种进路也有殊途同归的效应:[37]从裁量权的行使入手认定专断、任意、不合理地滥用裁量违法,将直接促使行政机关注意裁量的合理性,避免专断、任意和滥用裁量权;而从裁量权的授予入手宣布未提供明确标准的授权立法违宪,理论上也将促使立法机关注意授权的可理解性要求、在授予行政裁量权时规定尽可能明确的标准,从而发挥出限制行政裁量权的客观效果。

   观察美国联邦法院的司法实践,至少以一种外部观察者的视角看来,这两种进路也存在交叉或重合之处:同样涉及制定法的宽泛授权,很难看出那些采用了审查授权合宪性进路的案例为何不能采用审查行政裁量(包括对宽泛制定法的行政解释)合理性的进路来处理;[38]反过来也一样,看不出那些实际采用了审查行政裁量合理性进路的案件为何不能采用审查授权合宪性的进路来处理。

   可以通过比较苯(Benzene)案[39]和ATA案来验证这一点。苯案起因于行政机关依据制定法的一般授权而发布比原来更严格的风险规制标准而受到企业的挑战。它与ATA案的区别只在于:这里的行政机关不是环保署而是劳动部长;这里的授权法不是《清洁大气法》而是《职业安全与健康法》;这里的风险规制标准不是作为国家空气质量标准的臭氧及PM浓度水平而是作为工作安全标准的工作场所苯暴露水平。事实上,两案所涉及的授权法措辞宽泛程度也不相上下。最有意思的相似点是:虽然最高法院多数法官的意见按“制定法的行政解释是否合理”的路径处理了苯案,但的确有一位法官表示,[40]他宁可基于《职业安全与健康法》没有就授权条款“提供具体明确的内容”而认定该条款构成“立法权的无效授予”;类似地,虽然哥伦比亚特区法院多数意见循“授权是否合宪”的路径处理了ATA案,但的确有一位法官表示,[41]他宁可认定环保署的立场“构成对含糊不清的制定法的合理解释”。

   当然,这并不是否认这两种进路的不同。明显的一个不同就是,这两种进路处理的焦点问题传统上属于不同的部门法领域。授权可理解性问题是宪法层面的问题,而裁量合理性路径传统上属于行政法问题。[42]在美国联邦法院有所谓“宪法回避”(constitutional avoidance canon)的传统,即法院应避免对宪法问题作出决定;[43]按此惯例,可以运用行政法解决的案件,就不需要动用宪法。ATA案中,哥伦比亚法院虽然一再声明自己区分了授权可理解性问题与裁量合理性问题,但其对案件的具体处理的确在一定程度上混淆了宪法与行政法两个不同的层面。正如西尔贝曼(Silberman)法官在异议意见中指出,也正如最高法院在提审判决中指出的那样,既然已经认定制定法中未规定“可将环保署裁量权置于宪法上可接受的限制之下”的可理解性原则,就应当判定该制定法违宪;[44]多数法官的选择却是,一面基于禁止授权原则认定制定法授权未满足可理解性要求,一面又似乎基于对行政裁量的尊重,将本案发回了行政机关要求其重新作出解释。这实际上是在试图用行政法手段来补救宪法层面的问题。

   两种进路之间的另一明显区别是,法院所运用的司法审查标准不同。在审查制定法授权的合宪性时,法院运用的是可理解性要求;而在审查行政裁量的合法性时,法院运用的是合理性标准。在ATA案中,环保署所制定的“国标”,在初审和二审时被认为不符合(授权的)可理解性要求,但在发回重审时被认为是满足了(裁量的)合理性要求的;这并不说明在哥伦比亚法院的眼中,可理解性要求高于合理性要求,而只是说明在该法院眼中,这两种标准的要求是不同的。如前所述,这两种标准均未得到制定法或案例法的明确界定,所以很难概括地说,哪种标准的要求更高。

两种进路之间还有不那么明显的区别,即不同进路下控制行政裁量权被滥用的责任者不同。禁止授权原则将制约行政裁量权的责任放在了立法机关身上,而裁量合理性审查则在很大程度上是司法机关通过司法裁量的方式承担起了制约行政裁量的责任。而立法机关和司法机关的制度角色、组织方式、运作机制以及可用资源均有差别,相应地立法机关只能以“规范先定”方式、而司法机关只能以事后监督方式实施对行政裁量的制约。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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