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康宁:转型期我国高等教育资源配置制度变迁的基本特征

更新时间:2005-07-26 20:31:42
作者: 康宁  

  

  「内容提要」影响转型期我国高等教育制度变迁的基本因素,既是高等教育资源配置制度创新的现实基础,也是约束高等教育资源配置制度变迁的基本条件。本文试图从这些影响变量,提出它们诱发制度创新的轨迹,及其形成转型期高等教育资源配置制度变迁的基本特征。

  「关键词」转型期/高等教育/资源配置/制度变迁

  

  大量文献案例从不同角度和侧面,提供了转型期影响中国高等教育资源变化的基本构成因素,它们分别有来自政府主导力量的因素,有来自原有体制资源结构中不存在的增量因素,有来自制度转换中政府不断让渡所出现的新生因素,更有因市场力量的介入而不断重组的资源配置新动力因素。它们作为影响中国转型期高等教育制度变迁的基本因素,伴随着中国转型期的经济社会的制度演进不断相互影响,互相制约,最终形成一种彼此相互联系的影响力量,从制度的不同层面,进入高等教育改革的各个领域,诱发整个体系的制度重构。但是,它们是怎样进入并诱发制度创新的?它们又是怎样一连串地改造现存制度安排使之形成了制度变迁的轨迹?它们给本文提供了解构转型期高等教育制度演进的一种现实基础。需要特别指出的是,制度学派认为,制度创新的发生是由于制度失衡的缘故,但是,“当制度失衡发生时,制度变迁的过程,是从由历史决定的结构中的一种安排的变迁开始的,然后逐渐延伸到其他安排。制度变迁因而取决于现存的结构”[1],即“路径依赖”。在以下的分析中可以看到由于制度失衡导致的制度创新的出现以及这些制度创新所受到的路径约束。只有当足够多地制度创新累积为一个制度变迁的“一定的临界点”时,一个制度结构的基本特征才会变化,但制度变迁的过程可能是逐步演化的(Alchian ,1950;Nelson and winter ,1982)。而制度创新能否发生,取决于创新集团预期的成本与收益,以及分配和外部性等因素。

  

  本文从转型期影响制度变迁的变量,分析中国高等教育资源配置制度变迁的基本特征。

  

  一、以增量创新为先导,逐步演进为以存量调整为突破的过程

  

  根据林毅夫关于中国经济改革道路的选择分析中对增量与存量的划分,凡“不从对资产存盘的再配置入手,而着眼于在资产增量的配置上引进越来越多的市场机制的改革”的措施,统归为“增量”改革,反之,涉及到现有资产再配置的改革则应归为“存量”措施。从高等教育制度变迁的实际轨迹看,应用这一对概念来分析高等教育资源配置的变化规律也是符合基本事实的。本文认为,在原有制度安排上进行的改革应为存量调整,完全新建的制度安排称为增量创新。有时候,它们之间不太明显,但是,从总的阶段性看,转型期高等教育资源配置的演进和发展方式是以增量创新为主导并逐步转为存量调整为突破的一个过程。

  

  许多文献列举的民办高校、扩大招收委托生与自费生、投资体制改革等等案例都体现了原有体制安排先不触动,而从增量改革入手的做法。从事业发展的几个阶段上也可看出,改革初期,高等教育主要以外延式的扩展为主,由于外部生存的制度环境发生丁改变,更多有自主权的市场主体需要专业人才,但从国家正式分配中却享受不到人才的配置,他们的需求是通过政府先默认后认同,最后在文件中确认而得以满足的。1983-1985年以后的一个时期,在高教恢复性发展后,由于容许个人与单位以委托和自费的资金方式介入,高教出现了大发展,仅1985年增加学校114所,学生从120.7万人增加到170.3万人。这一增量政策一直延伸到上世纪90年代初期,并从本科生扩展到研究生。这一安排到上世纪80年代末被地方办学积极性所替代,地方性资金(也包含个人收费)促使专科性学校迅猛发展,后调整为以内涵发展为主的政策,这个政策立足点是针对提高持续了十几年扩张过猛的办学效益而言。之后,在上世纪90年代后期,一场突破原有规模格局的外延式扩张又成为主流。同样令人惊讶地是,这场以收费与国有二级民办学院(包括大学园区、大学城、异地办学、后勤社会化、学校申请贷款向政府购买优惠土地以扩大校区等)为主要扩展规模的增量方式与第一轮增量改革在形式上有极其相似之处。

  

  来自改革初期增量的动力除了制度外生性变量促使的需求外,作为原由政府独立出资的高等教育体制很难满足日益增长的事业发展的需求。中央政府财力的匮乏是促使其放下架子,吸收民间资本与地方资金的主要原因,但是,仅仅这一点还不够,一项改革政策能否实施好还取决于两个因素:其一是它能否带来即时而持续的收益并尽可能少付成本;其二有利于改革中的稳定与速度两种要求之间的平衡。我国高教规模从改革初在校生的100多万人增长到2003年1600万人,尽管财政投资也有不小的增长,但是通过放权增加的资金规模是维持并促进发展的主要力量。政府并没有因为少支付而损失什么,相反,高等教育规模的大幅度增长使政府的声誉看涨,人民群众希望子女应可能多地上大学的愿望得到了满足,尽管人们多多少少是从自己的口袋里掏钱,但由于收费政策从准许自费生开始一直延续到1997年招生收费并轨,十几年的改革实施成本与个人人力资本投资的意识积累,使改革成本被逐步分摊到每一年与每一个个体身上。因此,当人们看到所有上大学的人都要支付学费时,在观念上已经不存在障碍了。

  

  从增量改革的特点看,几乎所有的改革都是以“试点—推广”的模式进行的。这种以小及大、以点及面的优势就是尽可能地降低改革风险,把试错成本分散化、最小化,减少初始改革时因信息不充分而带来的不确定性。事实上,初期市场的不成熟与不规范也是这一模式出现的约束条件,从一个角度看,增量改革也为市场的发育增加了自我调整与完善的条件。

  

  由于传统体制的约束,增量改革并不是一帆风顺的,在不触及或是触及不大的领域的增量改革进展比较顺利;但在与原有体制相冲突的制度安排上,就会产生矛盾。增量改革一般是以市场手段或是以在市场框架基础上的政府调控机制(如助学贷款制度)为主导的,当改革与旧有体制发生冲突时,有时会以制度双轨的形式出现,比如1993-1997年期间实行的两种招生模式并存的情形;有时会以规范市场的姿态但本质上遵循的是计划经济下的行政性手段,比如行政性审批;也有时改革导致高度集中的统一管理模式重现,比如重点学校工程建设,大多是以国家项目招标方式但在实际操作中又受制于方方面面的行政性管制。如果把这些也作为一种增量,它们实质上与市场机制的方向是背道而驰的。因此作为资源配置的优化过程会受到两种不同方向改革的拉锯战,这种不断使原有体制复归的配置方式一直成为制度变迁中阻碍增量改革进程的阻力,表现为“收权—放权—收权”的体制循环现象。上述两种体制并存现象的焦点最终体现在原有体制严重不适应市场经济体制改革的大环境上。如果说增量改革多数是以体制外为主,双轨体制就是以原有体制内存量和体制外增量并存的方式在相当长的时段交织,使改革成本上升。尽管在改革前一段也存在少数存量变革,但真正意识到原有体制内存量已成为资源配置的障碍,还是在1998之后。当资本市场因素不断发挥作用后,高等教育资源配置的存量调整开始出现了转机,因而,以存量调整为改革侧重点的呼声在上世纪90年代后期悄然出现。界定高校、政府、社会权利与义务的《高等教育法》出台,高校基建限制性投资的规定被取消,教师自由流动与聘用制度更加趋向市场机制,行政性审批制度被提上了公共政府职能转型的关键一步。因而,也可以认为,存量调整是增量改革进展到一定阶段的必然结果,也是改革的攻坚阶段,因为存量调整中大多涉及到原有体制中利益集团的资源再配置问题,在改革的成本与收益上与原来增量改革的特点不同,后者是在一个新领域开辟新的收益增长点,原有体制中的利益者可能享受不到收益但也不损益;但前者却是要在体制内进行重新的利益再分配,将有更多“局外人”参与改革成果的享用,这意味着一些利益相关者会有损益的可能,这是改革阻力的来源,也是存量调整在一个新的起点上的资源重新配置。在制度安排上,不是增量关系,而是重构性质,这也是2002年以来体制改革进入制度建设阶段的最好注释。

  

  二、以渐进性改革为主线,激进性改革为辅线的过程

  

  大量文献表明,中国二十五年的改革是以渐进性改革为主线的变迁过程。实行渐进性改革最初也不是政府的初衷,这是不以政府意志为转移的客观过程。这其中与政府初期是从完善计划经济体制着眼点的良好愿望出发,期间不断寻求与社会主义基本制度相一致的经济运行体制的实现形式的探索有关,这对改革者来说完全是一项毫无经验地探索。既然是探索,就存在风险。在一个十几亿人参与的改革中,对于改革初期的政府而言,最大的忧虑不是改革能不能到位问题,而是改革所导致的各方利益的重新配置与损益补偿的风险问题,其本质是政权能不能保持稳定问题,也即政府的改革的最终目标能不能实现问题。

  

  这一初始条件决定了探索的形式,也就是资源配置转换的方式呈现为缓慢、递进、反复的渐进过程。经济体制改革如此,高等教育制度创新也是如此。大量的文献发现,每一次重大改革都有一种寄希望于一次成功的痕迹。这恰恰表明人们的主观愿望与现实条件的矛盾冲突。1985年的中共中央《关于教育体制改革的决定》,对高等教育办学与管理体制的改革目标的设计,迄今看来多数都是正确的。其中,特别是在学校自主权等八条问题上进行了重大的突破,在招生与毕业生配置上、投资与分配领域方面,把权力直接移至学校。这项主要改革的收益余波一直沿革了十年。但是,涉及到学校大量与所有权相关的产权转换问题却一直成为制度变迁的热点。事实上,高等学校自主权确立的速度主要与市场要素完善的程度、微观主体确立和其产权明晰的程度相关,而并非与政府主动给予权力的时间相关。1992年原国家教委印发的《关于国家教委直属高校深化改革,扩大办学自主权的若干意见》,成为继1985年《关于教育体制改革的决定》的又一份放权改革文献,它突破了1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》的高等教育管理权限,明确提出16条扩大办学自主权的规定。这项触动微观组织改革的制度安排在当时引起了巨大的反响,反映最强烈的是提出的有限改革目标的具体化与可操作性,在产权的边界上第一次如此明晰地将政府与学校的权力进行了划分。可以说,这一制度安排既是前十年制度渐进的探索成果,也是后十年制度创新的参照表。1993年的《中国教育改革与发展纲要》基本肯定了16条的改革意见,只是在宏观上提出了指导性意见。学校并不因此而满足,他们的不断建言促成了1996年新16条的出台,这项改革以对16条的补充形式增加了10条意见。这期间,更多地以权限划分为主的改革都以试点在不同的高校进行。改革初期与中期,大量以行政部门指导的试点遍布于全国高校,这充分说明政府希望以试点来降低改革风险并使最终目标改革的收益平稳实现的策略是有效的。笔者从文献案例中看到,这种放权也是以审批制度中大量的外部性与寻租现象所带来的改革成本,即摩擦成本与组织成本(实施成本)为代价的。因此,渐进性改革的净收益在制度变迁中,是减去实施成本与摩擦成本后所得到收益。在改革过程中,人们直觉感受到的是改革的艰难。

  

  选择渐进性改革缘由,仍然可以用传统的成本—收益理论来解释。主要基于三个方面:一是给定改革的收益为正(即市场经济优于计划经济),选择改革成本最低的路径就是最优的改革路径,设Wo表示改革前原有制度的财富总量,WLe 预期改革后形成新制度的财富总量,TC为改革成本,改革实际发生的前提是:WLe-Wo>TC[2].改革的路径选择不外乎为TC的最小化问题。二是由于改革存在着多种路径的可行性区域,改革的速度也即改革的愿望与改革的成本存在着较大的相关性;不同利益相关者对改革的意愿的感受及承受的不同导致改革中的摩擦成本与实施成本不同,因此,渐进性与激进性改革的区别实质是对改革成本的选择与承受。按照樊纲对两种成本的分析[3],用FC表示改革的摩擦成本,用IC表示改革的实施成本,改革的总TC为TC=FC+IC.同时,他认为,实施成本IC是改革速度S 的增函数,摩擦成本FC是改革速度S 的减函数,这会导致采取激进性改革时的改革阻力偏大,或是采取渐进性改革时因多次“重新签约”所造成的交易费用过大。因此,笼统地认为这两种改革模式有好坏之别是没有依据的。从初期我国改革的约束条件看,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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