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韩鹏云 徐嘉鸿:乡村社会的国家政权建设与现代国家建构方向

更新时间:2014-08-29 20:09:26
作者: 韩鹏云   徐嘉鸿  
中央开始试行税费改革并最终在2005年宣布全面取消农业税费,乡村社会开始进入后税费时代,开始援引国家基础权力这一途径推进国家政权建设。

    

   三、国家基础权力与后税费时代的乡村治理

   为了更好地重建乡村秩序,国家启动了多方面的改革策略,其中方向性的调整即是完善国家基础权力并让其逐步接管乡村治理。国家基础权力在这里主要指政府各行业管理系统所行使的权力,这一“条条”层面上的权力往往“嵌入”在乡村中施行管理和服务职能。自我国建立行政体制之始,“条条”式的行业管理系统一直是上级政府管理和考核下级政府的事务性抓手,税费改革之前在乡村场域内设置有“七站八所”,这些七站八所有的属于“条条”直管,有的属于“块块”管理,但总体原则是“条块管理、以块为主”,皆服务于乡镇基层组织和乡村常规权力的实施。

   国家基础权力在乡村场域内显示独立作用起源于1994年推行的分税制。随着国家财政体制改革的推进和财政权力的集中,国家可以掌控的资源总量开始日益充盈,在国力充足之后开始通过各行业部门向地方进行“项目式”的专项财政转移支付,中央和省市县级政府规划和管理项目,相关的“条条”部门进行具体实施,由此“条条”部门掌握了大量的资源,相应地其影响力和地位也开始日益增强增高;而另一方面随着分税制改革的推行和国家财力的上升,我国开始进入一个长时段的“垂直管理的收权浪潮”,一些部门由中央垂直管理,而一些部门则由“块块”管理变成省以下的垂直管理体系。[12]两个方面的原因共同促使国家基础权力受到重视,而其在乡村治理领域的具体推进则表现在两个大的方面。

   第一个大的方面是对乡村组织的权力限制。税费改革的顺利推进使乡村利益共同体被打破,国家力图以法治、服务的话语约束乡村两级组织的具体行为。2004年国务院颁布了《全面推行依法行政实施纲要》,全面加强了问责制和追究制。“法律下乡”的直接目的在于破除乡村治理中以往的“人治”,督促乡村干部严格依法办事,如果不能严格依法办事,则被追究责任并由个人承担法律后果。在法治之外,还要求乡村两级必须以“服务”为本,即放下以前的强制性做法,以做好服务为第一要务。在这样的理念指导下,为进一步加强对乡村两级组织的强力约束,国家开始将乡镇综合配套改革提上议事日程。新一轮改革的核心是精简机构、转变职能,主要有以下几个方面的措施:从乡镇层面上看,除了定编定岗、裁减冗员之外,在各地具体实践中还有一个重要措施:原乡镇机构合并成立各类管理和服务中心。但实际上原有的职能设置并没有发生质的变化,一些涉农管理和服务的机构合并反而弱化了服务职能,例如一些农经管理和农技服务合并后,农技服务的开展反而更加被边缘化。从村级组织层面上看,为了防止集体滥用权力侵害或耗减农民利益,村级组织开始减人、减事、减支、减负,具体方式有:大规模合并村庄,加大力度推进村庄转社区的改革;裁剪村委会和村民小组的数量和组成人数,甚至取消村民小组长;将部分村委会的权限上收到乡镇层面;设置收取各种税费的高压线,除了村民代表大会通过的“一事一议”,其他费用不能收取,村委会的日常运转资金由财政进行转移支付,并实行“村账镇管”;由乡镇对村委会进行科层化绩效考核,甚至有些省市要求村委干部实行“坐班制”等。据统计,与1990年相比,2002年湖北省乡减少了894个,减少79.7%;镇减少了105个,减幅达12.4%;村委会减少了4094个,减幅为12.4%。江苏省改革前后,乡镇数减少30.5%,行政村数量减少42.7%,村组干部数量减少47.3%;黑龙江省2001年底行政村数量比1999年底减少33.6%;2003年,贵州省遵义市将原来的4985个村合并成1600多个村,村委会减幅达67.9%。[13]

   在进行乡镇综合配套改革之外,国家对乡镇政权的管理也有一些新的动向。一方面是加强了对乡镇部门垂直化管理的趋势,将原设置在乡镇的站所部分收归“条条”,人事任命、财政经费、人员编制乃至资产配备也即俗称的“人财物”皆由上级垂直系统统一管理。垂直管理后,所涉及的行业管理内容由垂直系统独立开展,乡村组织只起部分的辅助性作用,甚至完全“悬浮”起不到作用。另一方面,上级政府开始逐步改变以前通过GDP指标任务的完成来对乡镇政府进行考评的单一方式,转而在群体性事件、计划生育、维稳综治乃至交通安全、生产安全等方面实行全面的纵向管控。“多重指标的量化考核,不仅扩大了行政目标责任制的横向范围,而且也深化了政府总体治理和控制的纵向力度。”[14]

   第二个大的方面是对乡村社会的“直接治理”。在国家通过系列措施限制乡村两级组织的权力范围及权力运作方式之外,更多地开展了对乡村社会的“直接治理”。所谓“直接治理”是指国家基础权力在乡村直接对接农户或农民个体,抑制乡村组织的作用或避开乡村组织的影响,主要做法表现在以下几个方面:一是随着国家财力的充足和城市反哺乡村、统筹城乡发展战略的调整,国家资源开始大规模“下乡”,而“下乡”的途径则是依托于各级行业单位的“管道”,而且“下乡”的资源往往是专项资金和项目制的形式,具有一套严格的申请批复、实施验收的技术性治理程序。在项目制的实践过程中,大量的专项资金和项目停留在县级及县级各行业部门手中,由其做“业主”来满足乡村社会的需求,而乡村两级组织难以参与其中,只是在一些操作环节进行局部辅助,甚至也会出现项目实施而乡村组织不知情的情况。二是“资源下乡”的项目往往以经营化和市场化的方式进行运作,也即专项资金项目成为一种经营性行为,经营的主体即是政府的行业部门,在监督难以到位的情况下,这种经营性行为充斥着大量的“潜规则”,“跑项目”和寻租行为使项目在实施过程中出现偷工减料或以次充好的情况,而乡村两级组织和农民对此无法有效地反馈。同时国家明令取消了义务工制度,村庄范围内关乎农民生产生活的小型项目也难以有效组织起来,乡村组织的组织力已大为折损。三是国家的各项惠民惠农政策开始绕开乡村两级组织而直接对接到农户或农民。国家为了调动农民进行农业生产的积极性,采取了多种惠农惠民政策进行激励,一方面是各种惠农补贴,比如牲畜补贴、粮食直补、农机具补贴甚至是种粮大户专项补贴等,这种补贴往往由各行业部门直接拨付资金到农民的专项户头,另一方面是各种惠农政策,例如新农合医疗政策、农民养老保障政策等,也是由部门进行专项补贴,农民直接到医院或保障部门办理手续,乡村组织在其中只做一些次要的配合性工作。

   综观之,后税费时代的国家为了遏制乡村利益共同体的再次形成,重新推动国家政权建设,通过绕开、回避或削弱乡村权力的方式,全面加强了国家基础权力在乡村场域中的作用和地位。国家基础权力的张扬表明了国家在进行社会管理上的重大努力,即国家意识到乡村组织可能会形成“赢利型经纪”,会在国家和农民之间形成遮蔽,为破除这种潜在的问题,应该用法治化、技术化、规范化、规则化的方式制约乡村权力并形塑乡村社会。

    

   四、乡村社会的现代国家建构:国家基础权力与乡村常规权力的衔接

   税费改革之前,国家政权建设的目标决定了需要建设强有力的基层组织并从乡村社会汲取资源,由此在专断权力的支撑下,乡村社会常规权力在乡村治理中发挥了主导性作用。而随着税费改革推行和国家资源下乡进程的加快,国家开始转而以削弱乡村权力为代价来推动国家基础权力发挥主导作用。笔者认为国家基础权力在乡村社会的高扬是国家自主性的具体体现,也是社会管理上的重大转型,亦是国家和社会在转型中共同进步的表现。但问题总是一体两面:国家对基础权力的过度推崇制约了乡村的专断权力,却也将乡村常规权力一并绕开或削弱;避免了乡村组织私欲的膨胀,却也虚化了乡村组织的日常管理的责任和能力;高扬了农民个体的权利,却也导致集体权利的受制,乡村组织不能再做“坏事”,但也无法做“好事”。由此,上文所述的理论与现实的悖论在乡村社会中真实呈现出来:由于国家对乡村常规权力的削弱和限制,乡村两级组织卸去了责任和动力,开始与农民“悬浮”起来,尤其是村委会往往热衷于作“太平”干部,在纠纷调解、治安管理及村庄社区范围的小型基础设施维修或管理等诸多方面没有主动性,反而愈加官僚化和准行政化;国家基础权力对接到农户或农民个体,确实调动起农民生产的积极性,打造了福利国家的形象,但却使村民的集体感及在村庄范围内谋求长久福利的信念日益丧失;在乡村范围内对个体权利的过分推崇,滋生出诸多的无理钉子户、牟利上访户、蛮狠无赖户,这些人往往利用政府的“不得罪”逻辑来倒逼“政府”,提出无理的条件来损害集体的利益,甚至由于乡村两级组织受到多方钳制只能妥协和忍让,从而出现了“怕饿死的会饿死,不怕饿死的不会饿死”的怪现状。同时,国家基础权力对乡村社会的“直接治理”,并没有完全改变“压力型体制”自上而下的封闭式决策,农民表达自身利益的渠道依然十分有限,例如在国家资源项目制中,尽管项目是为农民所用、为农民服务,农民是真正的使用者,但在规划和实施中农民却无法表达自己的偏好,只能“旁观”却无法有效参与。

   之所以国家基础权力的高扬不能达到乡村“善治”的效果,反而在解决一些问题的同时又滋生出一些问题,甚至酿成乡村治理的困局,根源于我国乡村社会与国家基础权力的各自特性。我国乡村社会及乡村问题具有三个方面的显著特性:一是乡村社会生活的非程式化。“与城市中的社会生活相比,农村社会的程式化和模式化程度是很低的,实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则。在许多情况下,即使存在这样的程序和规则,有时也不会真正起作用。相反,一些重要而敏感问题的解决,往往采取非正式的方式或随机处理的弹性手段。”[15]当然非程式化并不意味着乡村生活无逻辑可循,而是乡村生活有自己独特的内在逻辑,这一逻辑使村庄生活中的方方面面联接成为一个自洽的整体。二是乡村社会问题的整体性。由于村民都在村庄共同体内生存和发展,村庄共同体内部会内生出彼此之间的内在关联,某一方面的问题不仅牵涉到问题本身,还可能牵扯到更加复杂和深层的其他问题,例如,农田水利的渠道灌溉问题不仅涉及灌溉本身,还可能涉及人情关系、矛盾纠纷等等,某一道路的建设不仅涉及道路的集资或建设问题,还可能涉及土地调整、干群关系、宗族组织甚至“钉子户”等等。也就是说,在对乡村问题进行治理的过程中,必须充分依靠对村社共同体的各项事务都十分了解的人,必须要有全局性、综合性的思维,如果只走简单的技术化路线难以取得较高的治理绩效。三是乡村治理的综合性。乡村治理难以完全实行专业化、精细化的分工,在实际的治理过程中往往是“上面千条线、下面一根针”,只能将各方的任务汇聚一起通过运动式的方式予以推动,因为乡村治理难以支付其常规治理的时间和精力成本,由此在治理实践中往往产生了分片制、包村制、目标责任制、工作组等不同的方式来替代科层化的设置。同时在治理过程中也要充分考虑到乡村社会“内在的隐秘”,通过多种“变通”的方式来妥善解决乡村社会的诸多矛盾纠葛和突发事件。与乡村社会生活及治理的非程式化、整体性和综合性形成对比的是国家基础权力的特性,国家基础权力源于国家职能部门,是以科层制为基础的专业化权力。在现代科层制的影响下,国家基础权力主要表现出以下几个特点:一是权力规则化和职业化。即权力的大小、范围等明确而且有专门的规定,而使用权力的人必须遵守职业原则,掌握必备的专业知识和技能;二是权力非人格化和等级化。即权力较少受情境的左右,权力的行使要受到上级的制约;三是权力部门化和常规化。不同行业部门行使不同的职能权力,而且权力具有连续性和常规化的特点。从以上对比可以看出,国家基础权力更适应于规则明确、法制健全、公民意识强的西方社会或我国的都市社会,而与乡村社会及乡村问题的性质却不能完全匹配。

乡村社会及乡村治理的特性与国家基础权力难以完全匹配,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《学习与实践》2014年1期
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