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颜德如 冯英:政府是什么?——中国政府改革与建设的前提性思考

更新时间:2014-08-29 18:09:51
作者: 颜德如 (进入专栏)   冯英  

  


   [内容提要]当今中国社会诸多“论题”的有效解决和中国改革开放的全面深化,急需建设一个公共服务型政府。但是,公共服务型政府的建设是有前提条件的。其中,有一个根本性的问题我们一直没有认真面对,即“政府是什么”?通过考察,当代中国社会对“政府”的理解表现为如下特点:(1)以广义政府(或宏观政府)为主流,即把政府看作囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关;(2)一直没有摆脱“机关”或“机构”论,这明显受封建王朝“衙门”观的影响;(3)由于长期强调“管人”、“统治”,对政府持万能主义的倾向;(4)从理论资源来看,长期受制于马克思主义的国家学说,强调政府的阶级性;(5)从方法论角度看,注重是历史、现实的分析,缺乏逻辑的追问。这就与西方社会形成了鲜明的差异:(1)对政府产生的理解明显回避人性的假设与分析;(2)对政府长期秉持信任的态度;(3)尽管确认了政府权力合法性来自于人民,但是对权力的特性认识严重不足,因而对政府权力疏于警惕、防范,制度安排难以到位;(4)尽管强调政府为人民服务和官员的公仆地位,但是由于长期侧重于统治,对于社会公共利益与社会公正始终关注不够。建设公共服务型政府必须对“政府是什么”这个“自明性”问题进行持续追问,回归到以人为本的基点上,真正倾听人民的声音。为此,我们需要深刻检讨以下四个问题:(1)政府需要人性理论作为支撑吗?(2)政府奉行的道德准则可靠吗?(3)如何保持对权力的敬畏?(4)如何安排自己的利益?

  

   [关 键 词]政府,公共利益,社会公正

  

   温家宝总理在对中共中央十六届五中全会提出的“十一五”规划建议的说明中提出,行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。他说目前政府仍然管了不应该管的事情,同时政府应该管的事情还没有管好。有学者敏锐地指出:“只要我们清理一下近年来引发舆论高度关注的种种社会矛盾,便会发现,今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺,而是公共品的普遍短缺。社会上的各个阶层各个群体,都普遍感到公共品的短缺,因此也都对公共品的主要提供者——政府——埋怨不已。”[1]由此看来,在相当长的时期内,中国民众所关注的中心将是“公共品与政府之关系”这个问题。其中,“政府”是所有“论题”[2]之焦点。正如美国前总统里根所说:“政府不是解决问题的办法,政府本身就是问题。”这就是说,当我们呼吁建设一个公共服务型政府来解决当前面临的种种“论题”和推动改革开放全面深化的时候发现,其实我们一直在回避一个根本性的问题,即“政府本身是什么”。这是所有关于政府改革问题的元问题。用哲学学者的话说这实际是一个“自明性”问题,因为“对‘自明性’的分析,根源于‘熟知而非真知’,因而也就是从‘熟知’中去寻求‘真知’。”[3]

  

   一

  

   新中国建立前后,以毛泽东为首的中共第一代领导集体主要思考重建秩序、恢复国民的生产生活。1952年全国范围内的院系调整,政治学系要么被边缘化,要么被“扼杀”了。改革开放之后,随着政治学的逐步恢复,中国社会思考“政府是什么”的问题才慢慢的多起来。这些思考不一而足,归纳起来大致如下:

   第一种是泛指国家政权机关。[4]

   第二种认为政府仅指国家行政机关。[5]

   第三种把政府分为广义与狭义。

   广义的政府是指行使国家权力的全部机构,包括立法、行政、司法在内的国家机关。[6]狭义的政府仅指国家行政机关。这种说法应该是当代中国社会通行看法[7]。

   第四种认为,政府也是分为广义与狭义(又称为“大政府”与“小政府”),但是“广义”的内涵有多种。

   “小政府”指的是国家行政机关或内阁,这与我们通常所说的狭义的政府一致。

   “大政府”或者广义政府,在不同的国家有不同的内涵:

   其一,国家机构的总体、总和,或者等于人们常讲的“当局”。这种说法在世界上很多国家使用,非常普遍。中国政府也经常在这个意义上使用“政府”。

   其二,政府等于国家机构的总体与执政党之和。这是基于政党政治的事实,认为政府与执政党为一体。这种含义,在不同的国家还不一样,可以分为三种情况:

   (1)以中国为代表,执政党对国家机关和国家各方面的工作实行政治领导、组织领导和思想领导,对国家的大政方针和重大事项直接决策(经法律手续后,由行政机关执行)。

   (2)以英美等西方国家为代表,执政党是政府背后的“一体化向心力量”,通过其在立法机关的多数地位控制立法、预算和人事任免,通过其在行政机关中工作的党员对政府决策施加影响,但“党”与“政”在载体和职能上是分开的。

   (3)某些实行一党制的国家,以法律形式规定执政党是国家的唯一合法政党,处于至高无上的政治地位,党的一把手是总统的唯一候选人,党的中央领导机关有权终止总统职务和解散议会。

   其三,在一些全民信教的国家,政府等于国家机构和宗教领袖集团之和。在如此的国家,政府成员必须是该国国教的教徒,宗教领袖的法律地位和实际政治影响都高于一般政府领导人,也就是神权高于政权。比如伊朗政府。[8]

   第五种认为,政府有理想政府与现实政府之分。

   所谓理想政府亦即“法理上的政府”或“理当如此的政府”,是指一国的法律对本国政府的各种规定的综合,包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。

   所谓现实政府也即“过程中的政府”或“确实如此的政府”,是指一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。它是按照法律发挥作用的,但是在执法过程中,受法律条件和各种因素的影响,不可避免地存在着一定程度的“偏离”法律的现象。[9]

   实际上,西方学者约翰·密尔对于理想政府曾做出过经典的界定:“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。一个政府是否为理想政府,还可以通过两个方面检验:“政府通过社会各种成员现有的道德的、智力的和积极的能力促进社会事务的良好管理到何种程度,以及它在改善或败坏这些能力方面的效果如何”。因此,“理想上最好的政府形式,并不是指在一切文明状态都是实际可行的或适当的政府形式说的,而是这样一种政府形式,在它是实际可行和适当的情况下,它伴随有最大数量有益后果,直接的和将来的”。[10]

   第六种是从最广义的角度界定政府。

   所谓“最广义”,就是说凡是履行社会公共权力的机关、组织等,都是政府。因此,除了所有的国家机关外,还包括执政党。[11]这与朱光磊教授所说的大政府的第二种含义所指的第二种情况一致。

   第七种认为政府除了广义和狭义之分外,还可以从“一般意义上”理解政府。

   所谓“一般意义的政府”,即抽象意义上所谓的超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府。它涵盖了人类社会有史以来的社会管理机构,包括国家机构的政府与非国家机构的政府。它主要凭借法律(纪律)、道德、习俗乃至于风俗,对全社会进行管理。它具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性和权力的合法性等特点。[12]

   其中,国家机构的政府是指有阶级社会的政府,它和国家、阶级、政党紧密联系,是国家机器的主要组成部分,是阶级斗争或政治斗争的工具,是政党夺取的主要对象。因此,政府就是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关,立法、行政、司法机关均包括在内。[13]非国家机构的政府是指由社会需要产生、凌驾于社会之上并为社会服务的公共权力机构。它与国家机构的政府相比有一些共同点:都是行使社会公共权力的组织机构体系;均要受到风俗、习惯、道德、法律(纪律)的约束,对违反它们的行为具有惩戒力,因为这些规则和公共权力具有一定的权威性。二者也有区别:非国家机构的政府行使的是社会公共权力,而国家机构的政府行使的是特殊的公共权力,主要是因为它直接为特定的阶级或阶层的利益服务;国家机构的政府要设置和使用必要的暴力机关,比如军队、警察、监狱等,而非国家机构的政府则不具备这些机关;非国家机构的政府的特性以社会性、公共性为主导,为全社会服务,而国家机构的政府的特性以阶级性为主导;非国家机构的政府的合法性基础是传统、氏族、功绩等,而国家机构的政府的合法性基础不排除传统、功绩,但主要来自选举和民意。[14]

   第八种是从国家与政府关系的角度来理解政府。有两种代表性的看法:

   其一,认为国家是社会中享有主权的政治组织,而这个政治组织的机关便是政府。也就是说作为国家机关的政府是国家主权的管理者和行使者。管理和行使国家主权是政府的本质。所谓管理国家主权,就是在一个确定的政治、经济与文化的制度框架内,使国家主权得以运行;所谓行使国家主权,就是通过政府的运作,将国家主权固有的影响力表达出来。这种观点,是在扬弃了以下看法之后提出的一种新颖见解:“将政府视为政治统治的方式或政治统治的确定形式,这是偏重于制度化的解释,旨在强调政府执行权力的制度性质,与政体的概念接近;将政府视为管理国家事务的机构和统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具,这样的解释偏重于政府的阶级性,强调了政府对于阶级统治而言所具有的手段性;在当代多元主义政治理论中,政府是以调节社会冲突的‘仲裁者’的面目出现的,从而否定了政府公正无私的道德假设,以图揭示政府缺陷。”[15]

   其二,认为“国家”与“政府”这两个概念至少有五个方面的不同:“第一,性质及法律地位不同。国家侧重于主权,而政府侧重于治权,强调国家权力的运用和管理过程。国家是本,政府是末。第二,政府与国家意志可以一致但也可以不一致。政府被推翻不等于国家被推翻,相反,这可能是国家意志的体现。所以,国家体现了政治生活连续的一面,政府则体现了变动的一面。第三,形态不同,国家是抽象的,政府是具体的,政府更多涉及到组织结构、管理体制,立法、司法、行政、军事机构及其人员等问题。第四,与领土、人口的关系不同,政府可以与领土、人口分离,但国家不能,故有‘流亡政府’而无‘流亡国家’之说。第五,使用的范围层级不同。国家只能与全国性政权联系在一起。总之,除了政治哲学、外交场合、机构名称外,日常研究和生活中基本上使用‘政府’一词。但在中国政府有广义、狭义之分,日常生活中更多指行政系统。”[16]

   台湾著名学者杨幼炯先生也从国家与政府相区别的角度出发,认为“国家是为增进共同目的,满足共同需要,有政治组织的人或团体;政府则是陈述、表示、实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者,但它并不是国家本身,就如一个公司的董事会不是公司的本身一样。国家是一个由人民所组织而成的政治社会,不受外来的统治,对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关”。[17]

   第九种是从“治理”的角度,认为政府有传统与现代之分。

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本文责编:jiangxl
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