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赵华胜:上海合作组织:评估与发展问题

更新时间:2005-07-25 20:02:00
作者: 赵华胜  

  

  [内容提要]上海合作组织在过去4 年的主要成功是经受住了国际形势剧烈变化的考验,同时,它在概念构筑、形象塑造、组织建设、对外关系等方面也卓有成效。上海合作组织也存在不足,它特别表现在资源不足,经济合作的成效尚不显著,国际地位有待提高,发展模式尚不明晰,民间和社会交往交流欠缺等。上海合作组织今后的发展需要解决一系列问题,其中包括发展模式、功能定位、安全与经济的平衡、应对中亚新的政治生态、地区稳定、组织扩大、对外关系等问题。

  

  [关键词]上海合作组织 中俄关系 地区合作 中亚

  

  上海合作组织成立已经4 年。其间,上海合作组织经受了严峻考验,取得了多方面重大进展,同时也显露出许多问题。本文拟对上海合作组织在过去4 年的主要成绩和存在的主要问题做一评估,并对上海合作组织今后的发展问题提出看法。

  

  一

  

  纵观上海合作组织4 年来的历程,它的最大成绩之一是渡过了初创的艰难,经受住了国际形势变幻的考验,稳定了自己的根基。

  

  对于上海合作组织做出这种评价,是基于上海合作组织所经历的特殊事变和境遇。上海合作组织刚刚成立三个月,就发生了震惊世界的“9•11 事件”。这一事件急剧改变了国际形势。美国军事力量进入中亚,阿富汗塔利班政权垮台,俄美关系迅速升温,美国对中亚国家的影响大幅度增强。所有这些因素都深刻影响了上海合作组织的内外环境,对上海合作组织形成巨大冲击。上海合作组织在成立之时所依据的是完全不同的形势,形势的这种突变出乎所有国家的预料,也出乎该组织的预料,从而经受了一场突如其来的严峻考验。

  

  “9•11 事件”对上海合作组织提出了一系列带有挑战性的问题:其一,该组织提出的各项主张和原则是否正确;其二,“9•11”后,美国在中亚地区的影响大幅度上升,成为中亚地区事实上的安全保障机制之一,在这种背景下,该组织是否会被边缘化;其三,在美国与中亚国家关系提升的背景下,该组织是否仍为中亚国家所需要;其四,俄美关系在“9•11”后出现重大改善,这是否会对该组织产生消极影响;其五,由于上海合作组织在“9•11 事件”后的作用不突出,其行为能力受到怀疑。所有这些问题归结到一点,就是在中亚地区和更广范围国际环境改变的情况下,该组织是否还有足够的吸引力、凝聚力和发展潜力,它的作用和地位是否能够保持,甚至是它能否生存下去。许多分析家当时都比较悲观[1] ,甚至认为该组织在“9•11 事件”后实际上已经瓦解。[2]但是,今天看来,上述结论显然是错误的。上海合作组织经受住了“9•11”后国际形势变化带来的冲击,在复杂多变的环境中站稳了脚跟,显示了自己的能力和活力。上海合作组织不仅生存下来,事实上,“9•11事件”反而促使该组织加快了发展速度。上海合作组织4 年的实践表明:其一,它的基本原则和主张是正确和符合实际的;其二,该组织在中亚的作用是美国在中亚的存在替代不了的;其三,作为地区合作机制,该组织仍被中亚各成员国所需要;其四,俄美关系的变化没有导致该组织的涣散,随着俄美在中亚地区竞争的增强,俄罗斯对上海合作组织更为重视;其五,该组织有必要的行为能力和发展潜力。

  

  上海合作组织在过去4 年的另一重要成功,是它在国际上初步树立起了符合其精神实质的正面形象。它是以一个新型国际组织的形象出现的,在成立宣言中表明将奉行“不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则”,提出了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。[3]《上海合作组织宪章》也把不针对其他国家和国际组织作为上海合作组织的原则之一。[4] 不过,该组织成立之初引来种种猜测和评价,它的国际形象并不明朗。与该组织自我希望的形象不同,在许多舆论中,它是被作为一个传统意义上的国际组织来看待的。特别是在西方,该组织相当普遍地被理解为是针对美国和北约的组织,是中国和俄罗斯主导的反美联盟。[5]甚至在俄罗斯学者和政界中,也有认为上海合作组织具有反美倾向的看法。[6]

  

  认为上海合作组织是反美和反北约的地区组织的看法与其成立时的历史背景有关。上海合作组织以及它的前身“上海五国”成立时有一个特殊的背景,就是当时中俄关系处于高峰、中美和俄美关系处于低谷。1996 年“上海五国”成立时,正是中俄关系的“蜜月”时期,中俄结为战略伙伴,两国关系达到了高潮。而中美关系尚处在1989 年事件后的冷淡期,俄美关系则正在从3 年前刚刚结成的“战略伙伴关系”滑向“冷和平”。2001 年在中美和俄美关系更加恶化的背景下,上海合作组织成立了。在此之前,中美和俄美关系中发生了一系列严重事件。1999 年,美国轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆,引起了两国关系的危机。2001 年4 月,中美发生撞机事件,中美关系陷于困境。在俄罗斯和美国之间,美国不顾俄罗斯的强烈反对,在1999 年发动了对南斯拉夫的战争,俄美关系降到冰点;与此同时,不顾俄罗斯的强烈抗议,北约进行了第一轮东扩;另外,美国威胁退出1972 年的反导条约,使俄美之间的战略武器平衡面临解体。在这样的大背景下,该组织的成立难免被人错误地解读为中俄联合抗美。该组织在一系列有关国际关系和国际秩序的原则主张上与美国的不同,更加深了对上海合作组织的这种印象。[7]然而,事实上,上海合作组织不是一个反美的组织。更重要的是,反美组织的定位和形象对上海合作组织是一个具有瓦解和破坏作用的因素,因为这既不符合它的原则和精神,也不符合组织内各成员国的愿望。特别是中亚成员国,它们不希望它成为一个“政治化”的组织,即反美的组织。原乌兹别克斯坦总统战略和地区研究所所长P. 阿里莫夫曾表达过中亚国家的这种担心:“参加上海合作组织除了它的好处外,也可能缩小(中亚国家—作者) 外交的机动余地,把它们推向俄罗斯和中国的外交方向,这将会影响中亚国家与西方特别是美国关系的发展。” [8]

  

  上海合作组织的国际形象在过去4 年中发生了演变,总体上看是日益向一个建设性的和开放性的地区组织接近。美国舆论对该组织的看法也发生了变化。根据美国布鲁金斯学会俄罗斯和中亚问题专家费奥娜•希尔教授介绍,美国最初对上海合作组织的基本态度是警惕和怀疑,认为它是反美性质的组织;现在的看法基本上是中性的,认为该组织的存在可能无害,甚至可能是有益的。[9] 该组织的活动和政治上的自我定位对澄清关于该组织形象的认识也起到了积极作用。一方面,它的活动更加集中于“非政治化”的任务,如区域内的经济合作、联合反毒等。另一方面,它在政治上更加突出了建设性和开放性态度。在2004 年该组织成员国元首塔什干宣言中,强调了它是“建立在平等伙伴、相互尊重、互信和开放原则基础上的非集团组织”,表示面对国际恐怖主义、地区冲突与危机等复杂挑战,“能够并且应该在多边主义、各国相互协作、遵循国际法准则的基础上予以应对”,并且宣布它准备以此为基础“与所有国家和多边组织进行积极合作”。[10] 这里有许多值得关注的提法,如自称“非集团组织”,用“多边主义”代替多元化,还有准备与“所有国家和多边组织”进行合作的设想,这些都不是简单的文字变化,它反映了上海合作组织在政治理念建构上一些具有深刻含义的演变。该组织的这些变化均有利于它的国际地位的提高,有利于组织内部的和谐,也有利于其长期的发展。

  

  机构设置的完成和多领域多层次合作机制的形成也是该组织的一项重要成就。作为一个地区合作组织,组织和机制建设是必不可少的,是维持组织正常运转的基础性构架。其组织构架由两部分构成,一部分是常设机构,一部分是常设机制。它从成立之时就准备设立两个常设机构,一个是上海合作组织秘书处,一个是上海合作组织地区反恐机构。常设机构的设立涉及财政预算、人员组成、机制功能、运作程序等等问题,因此在实际操作中比预想的复杂。秘书处的组建过程持续了两年半,到2004 年1月终于正式成立。地区反恐机构筹备的时间更长,设立这一机构的想法在“上海五国”时期就已经提出,而它的最后成立是在2004 年6 月。秘书处和地区反恐机构的成立标志着组织机构建设的基本完成,成为一个组织结构和功能完整的组织。

  

  常设机制是上海合作组织框架内各项固定的会晤制度。这些制度是组织讨论和决策所有重大问题的构架,也是它的核心机制,是检验上海合作组织的权威和向心力的真正风向标。根据《上海合作组织宪章》,该组织设立国家元首会议、政府首脑会议、外交部长会议、各部门领导人会议、国家协调员理事会。4 年来,所有这些常设机制都正常运转,即使是在最复杂多变的形势下也没有中断,这对于上海合作组织来说是一个重大成功。

  

  最后,上海合作组织在政治、经济、相互关系、对外交往方面形成了共识,并在实践上加以应用,这也是上海合作组织的重要成就。上海合作组织由“上海五国”演变而来,与“上海五国”有着重要的继承性。不过,它在基础、性质、内外环境上与“上海五国”也有很大不同。“上海五国”毕竟是一个以解决边界问题为基础的机制,是一个对话性质的架构,它的视野相对较窄,对它的要求和内外压力也相对较少。上海合作组织则是站在不同的起点上,它不是一个论坛,而是一个地区组织,它需要有更加开阔的视野,需要制定更长远、更具体的目标设想。简单说,上海合作组织认识到自己需要形成适合它作为一个地区组织的发展概念、理念、目标、措施。在这些方面,该组织在过去的4 年中为此做出的努力取得了很多进展,在政治、经济、相互关系、对外交往等方面达成和制定了一系列协议或文件。这些协议和文件是上海合作组织发展的概念指导和法律基础,对该组织的发展具有重要意义。

  

  二

  

  在取得许多成功和成就的同时,上海合作组织在这几年的发展中也暴露出了一些不足和弱点。上海合作组织4 年发展中的一个主要问题,是各成员国对组织的需求多,所提供的资源和委托或让渡的权力却相对较少,这限制了其所能支配的权力、权限、能力和手段。任何国际组织的资源和权力都不是自身产生的,而是由成员国提供和委托的。成员国提供资源和让渡权力的程度与该组织的能力成正比。该组织成员国都是经济比较贫穷的国家,特别是中亚国家,经济能力较弱,即使是中国和俄罗斯这两个大国的经济能力也有限,这限制了其组织的财政和经济资源。同时,由于该组织不是联盟,也不是集团性组织,还由于其成员国在内外政策上的差异,各国对国家权力的让渡较少,这就意味着赋予该组织的权力较小。在这种条件下,虽然其成员国在原则性问题上有着广泛的一致,但在具体的行动中该组织的行为能力和范围都受到很大制约。上海合作组织的又一主要问题是它在概念建设上进展较快较深,但在具体落实所达成的合作协议上行动较迟缓,它带来的具体的、现实的好处和实际利益低于人们对它的希望和预期。有俄罗斯学者认为,在上海合作组织的宣言和实践之中存在着断裂,宣言多,实际结果少,并认为这是该组织最突出的问题。[11]这种现象在该组织的两大合作领域即安全和经济合作中都可见到。究其原因,一是人们对它的希望和预期过高过急,另一是该组织也确实还没有充分展现出它的能力和效益,尤其是在经济合作领域。该组织已经制定并且正在制定许多规划和项目,包括在贸易、交通等许多领域,但由于主观和客观的困难,大都还停留于书面状态或理论阶段,实施和完成的还不多,对成员国已经产生经济效益的就更少。这确实与上海合作组织迅速发展的形象有一定落差。

  

  作为一个地区组织,上海合作组织在国际舞台上以整体形象出现的时候还比较少,它的地位和影响还比较弱,参与国际关系的重大过程还不多,尚没有真正成为国际关系中一个积极和有分量的角色。即使是在地区安全以及其他事务中,它的地位和作用也存在弱点。毫无疑问,该组织已经是中亚地区最有影响的地区组织之一,而且是这一地区最有代表性的地区组织,它的作用和影响是不能否认的。但是,从另一方面看,还不能说它已经具有解决这一地区所有重大安全问题的能力,或已经成为这一地区完全的安全和稳定的保障。该组织只有很短的历史,世界上其他有重要影响的地区组织往往都已有几十年的历史,要在如此之短的时间里成为一个在国际舞台有重要影响的地区组织显然是很困难的。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2005年第5期
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