摘要:  目前以人大调查权为研究主题的文章中，存在三个亟须厘清的误识：人大调查权的特质、类别及行使情形。人大调查权是人大及其常委会为行使立法、监督、任免、财政审议和重大事项决定等职权而依法采用特定方法查明相关事实的明示、固有、辅助的强制性监督权。人大调查权有专门委员会相关工作调查、法律法规调查、撤职调查、罢免调查和特定问题调查五类。秉持支持式监督理念，全国人大及其常委会调查权在软性监督方面克服各种困难进行了自我完善和发展的工作，表现出权力机关的自主性与制度创新的自觉性；立足于“法治是治国理政的基本方式”的要求与落实权力机关宪法地位的需要，全国人大及其常委会的调查权在刚性监督方面还面临艰巨的任务。

关键词:  人大调查权 特质 类别 行使绩效

问题缘起

近年来，学界对人大调查权展开了一定的讨论，以此为主题的文章中存在三个亟须厘清的误识：人大调查权的特质、类别及行使情形。检视关于人大调查权的定义，目前主要有“广、狭义说”、“特定问题调查权说”、“议会调查权说”等。“广、狭义说”从广、狭两个层面来定义全国人大调查权，前者指隐含在全国人大立法权、决定权、任免权和监督权中的一种权力；后者指与监督权相联系，需要采用特别方法来查明相关事实的权力。[①] “特定问题调查权说”基本上把特定问题调查权等同于人大调查权，因而主要是从特定问题调查权的角度来定义人大调查权。[②] “议会调查权说”基于中国人大相当于西方的议会，因此把人大调查权放在议会调查权的框架中加以论述。[③]从上述人大调查权的文章中，我们抽出三个问题：人大调查权是隐含权力？人大调查权等同于特定问题调查权？全国人大及其常委会的调查权从来没有行使过？

一、人大调查权是隐含权力？

上述人大调查权的定义有其合理之处，但缺陷也都十分明显。“广、狭义说”触及了人大调查权范围的广延性，而且特别提及了“隐含”性，相对来说较为深入，但也只阐述了人大调查权的部分特性。“特定问题调查权说”的范围最窄，相对于宪法及其相关法规定的人大调查权来说，则只能说是其中的一部分，即侧重于监督政府方面。“议会调查权说”虽兼顾了人大立法和监督职能的全面性，但因人大与西方议会的差别而陷入了方枘圆凿的窘境。根据宪法及其相关法，人大调查权不仅不是隐含权力，而且有更丰富的内涵，它是人大及其常委会为行使立法、监督、任免、财政审议和重大事项决定等职权而依法采用特定方法查明相关事实的明示、固有、辅助的强制性监督权。

首先，人大调查权是明示权力

代议机关调查权的规定有两种情形。第一种是宪法未明示方式，如英美。英国是不成文法国家，是调查权的滥觞之地。议会调查权随宪政惯例发展出来后在议会法中得以确认。[④]美国虽然有成文宪法，但宪法中并没有明文规定国会有调查权，此后法院通过判例阐释出国会调查权。第二种是宪法明示方式，如德、意。德国基本法第44条规定了调查委员会的设置：联邦议院有权利，并在四分之一议员提议下有义务设置调查委员会，该委员会应在公开会议上审理必要的证据，也可秘密进行。意大利宪法第82条规定，各院可以从本院议员中任命一个调查委员会，该调查委员会与司法机关有相同的权力和限制进行调查和研究。有论者认为我国宪法没有明确规定人大调查权，但规定人大可以组织特定问题的调查委员会。[⑤]该观点值得商榷。我国宪法明确规定了人大调查权才符合实际情形。首先，以“‘调查’出现”为标准，我国宪法出现了“调查”二字。前引文章依据希腊、意大利、葡萄牙宪法和瑞典王国政府组织法的条文中均有“调查”二字从而认为上述国家明确规定了调查权；据此推理，我国宪法中“调查”出现了4次，宪法明确规定了人大调查权应属显然。其次，从更为关键的规定方式看，是通过“特定问题调查委员会”明示人大调查权。宪法第71条第1款规定了“特定问题的调查”，但《全国人民代表大会议事规则》第6章的标题是“调查委员会”，而非“特定问题调查委员会”。根据语义解释，“特定问题调查委员会”是“调查委员会”的下位概念，因此，“调查委员会”包括“特定问题调查委员会”和“特定问题调查委员会”以外的调查委员会就是合理的推论，即通过规定“特定问题调查委员会”明示了人大的调查权。[⑥]第三，宪法及其相关法用特定逻辑体系明晰了人大调查权。宪法与《全国人民代表大会议事规则》中关于调查权的的体系是：宪法第71条第1款规定了特定问题的调查，第2款规定了“特定问题调查”和“特定问题调查以外的调查”的具体要求。[⑦]《全国人民代表大会议事规则》的第45、46条规定了“特定问题调查委员会”，第47、48条规定了“特定问题调查”和“特定问题调查以外的调查”的调查规则。这样，宪法及其相关法规定之间的顺序一致，内容也一致。据此，人大调查权是我国宪法明示规定的权力，不是隐含权力。

其次，人大调查权是人大固有权力

代议机关行使立法权、预算审议权、人事同意权、国家重要事项议决权等，必须先搜集信息、了解民意，才能充分思辨、审慎决定，然后做出适当决策。英、美、法、德等立宪国家，不论宪法有无明文规定，学理及实务上莫不承认国会拥有调查权。1845年英国王座法庭法官科尔里奇在Howard V. Gosset案判决中指出：凡与公共幸福有关的事项，而为国会议员所必须知晓者，则国会均有权力加以调查，乃为与国会制度与生俱来之权力。[⑧]美国联邦最高法院在 McGrain v. Daugherty案指出：在宪法制定时，调查权及其强制执行程序，定被认为是立法权适当必备且必然是固有于立法权之内的。[⑨]法、德则在宪法中明文规定调查权。同理，人大在行使相关职权，如立法权、监督权、任免权、财政权及国家重要事项决定权时，都必须藉由人大调查权来取得必要资料而查明相关事实。因为只有充分掌握和全面分析有关材料和事实获得某些规律性的认识，各级人大及其常委会才能更好地开展立法、监督、财政审议工作。知名学者拉斯基说，调查权是议会制度赋与代议政府方法论中最重要的技术之一，正因为调查权的存在，才使得议会制度成为可能。[⑩]我国宪法对调查权予以确认，成为人大及其常委会行使相关职权的固有权力。正是在这个意义上，吴邦国同志说，调查研究是做好人大工作的内在需要。[11]

第三，人大调查权是辅助性权力

关于国会调查权的性质，向来有“独立权力说”与“辅助权力说”。“独立权力说”认为，国会基于国家最高机关性质，为统合国政，监督其他机关，在立法权、预算权与决议权等之外，另有独立的调查权。“辅助权力说”认为，国会调查权是一种补助性方法，依附在国会各种职权上，用以促进各种职权的实效性。 “辅助权力说”似较合理，也为各国学界及实务通说。美国联邦最高法院在McGrain v. Daugherty 案中指出：调查权及强制的程序，对国会的立法功能是一项重要且适当的辅助工具……为辅助国会立法之用。[12]同时，调查权也可以作为国会其他监督行为的辅助工具。如2003年英国下议院议员就政府宣称伊拉克发展大规模杀伤性武器的报告要求布莱尔关于误导议会一事接受质询，质询过程中议会外交委员会对此进行了近1个月的调查。同理，人大及其常委会进行调查只是一种准备程序，稍后进行的立法或修法、监督、任免、财政审议及重大事项决定等其它行为才是真正的目的所在。而且，人大调查权须与人大其它权力相互配合，才能显现其意义，宪法中“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会……根据调查委员会的报告，作出相应的决议”就是辅助性权力的注脚。此外如《预算法》规定，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。因此，人大调查权是人大执行立法和监督及行使宪法上规定的其它职权时重要的辅助性权力。

第四，人大调查权是强制性权力

调查权是国会贯彻其职权所必需的工具性权力，强制性的设计便成为确保调查权行使的必要手段，而该必要手段常常以惩处作为后盾。英国法律规定，议会调查时在询问证人、调查证据方面享有高等法院的权力；证人如拒绝出庭，或拒绝回答调查法庭提出的问题，调查法庭可提请高等法院按藐视法庭罪予以处罚。美国国会各委员会调查时，可要求有关政府官员或者公民在听证会或调查会上公开或秘密地提供证词；被传讯的人如拒绝出席或作证，可以“藐视国会”罪名由司法部门提出刑事诉讼。德国法律规定，调查委员会有权根据需要运用刑事诉讼法的程序规则，强制收集证据和传唤证人；对于无理拒绝作证的证人，委员会有权处以罚款并向有关法院申请发出强迫其作证的拘留令。日本法律规定，证人如虚伪陈述，处3个月以上10年以下有期徒刑；如证人拒到场或拒绝提出文书，或者到场而拒绝宣誓或拒绝提供证言，处1年以下拘役并处1万元以下罚金。人大调查权同样如此，为确保其顺利行使，也需必要的强制措施。我国宪法规定“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料”就是对调查对象的强制性要求。因为，仅仅出于请求经常会得不到相关事实材料，而自愿提供的信息也不是永远正确、完整。[13]于是，某些强迫的措施甚至立即的惩处是人大及其常委会免除遭受可能侵犯的必要且有效的手段。不过，综观我国法律，对强制的具体实施机关或机构、强制的内容范围、强制的具体程序、强制的法律效力、强制的救济程序等均没有明确的规定。

二、人大调查权等同于特定问题调查权？

关于调查权的类别，学者们的讨论有的建立在其功能之上。宪法学者Nelson M. McGeary 认为现代议会的功能有立法、监督行政机关、表达汇集民意、议员资格审查，据此，国会调查权可分为立法性调查、监督性调查、情报性调查与资格性调查。[14]有的则以调查权的行使主体为讨论基础，[15]如日本学者柳原修将其分为议院调查权、常任委员会调查权、特别委员会调查权、联合审查会调查权。[16]我国学者侧重总论性、概括性的一体论述——如将特定问题调查权等同于人大调查权——所带来的必然是过分简化问题的不足。因此，细致分述我国人大调查权是深入研究的前提。前述功能分类恰当地突出了国会调查权的作用，但是难以区分国家之间调查权的不同，因为各国调查权的作用大都可以如是论说。依据主体的分类能明显区分国家之间调查权的不同，但是其功能特色隐没不显。因此，综合上述两种方法对我国人大调查权进行分类应能克服上述分类的缺陷，也能克服国内学者总论性、概括性论述的不足。有学者已经注意到该阙失，因而提出人大调查权可分为视察型调查、检查型调查、专题型调查、特定问题型调查，[17]或特定问题调查、经常性调查、调研，[18]但这只是根据人大实务工作进行理论上的分类，并没有具体的法律依据。根据宪法及其相关法，结合调查权的主体与功能，我国人大调查权可分为专门委员会相关工作调查、人大及其常委会的法律法规调查、县级以上人大常委会的撤职调查、各级人大的罢免调查和人大及其常委会的特定问题调查五类。其中，专门委员会相关工作调查以及法律法规调查倾向于为立法或者修法做准备；撤职调查、罢免调查和特定问题调查倾向于监督行政与司法，即对行政、司法机关缺失的探查；上述五种调查权的联合作用，则有助于提高人大权威以及满足人民知情权的需求。

首先，专门委员会相关工作调查

专门委员会相关工作调查是专门委员会为履行属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关问题的职责而对相关事实进行的调查。首先，《全国人民代表大会组织法》第37条在列举了各专门委员会的工作后于第1款第5项指出，对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并在第2款规定，民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议。从上述条文可以看出，在“审议议案、提出议案、审议与宪法、法律相抵触的规范性文件、审议质询案”等属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同委员会有关问题时，该专门委员会可以进行相关工作调查以及民族委员会的民族团结问题调查。[19]其次，《全国人民代表大会内务司法委员会工作规则》第3条规定，委员会要对全国人大及其常委会交付的议案进行全面的调查，采取各种方式充分听取各方面的意见，认真分析研究，向全国人大或常委会提出报告；委员会根据需要可以组织工作小组或与有关部门合作，对内务司法方面的重大问题进行专门调查研究。可以看出，该条文规定了委员会关于全国人大及其常委会交付议案时运用调查权的具体方式与程序等内容。第三，追寻立法原意也能得到佐证。胡乔木同志在宪法修改委员会第二次全体会议上说,专门委员会“应该主要是进行调查研究,征求各方面的意见,便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议。这是它的主要作用。”[20]据此可以推断，当时立法者规定了专门委员会相关工作调查种类。实践中，专门委员会的调查运用最多。如2012年2月，环境与资源保护委员会分别到江西乐平、九江等地就饮用水安全保障情况进行调查，外事委员会分别到广东、海南等地就外国人入出境及居留、就业管理工作等进行调查。[21]

其次，法律法规调查

法律法规调查包括立法调查和法律法规实施调查。立法调查常常也称立法调研，广义的立法调查是有立法权的主体为制定法律、法规、规章、条例等而进行的调查研究；狭义的立法调查是人大及其常委会为制定基本法律与一般法律而进行的调查研究，我们这里用狭义概念。人大及其常委会为制定、完善法律事先进行调查是必经的过程。拟制订或修订的法律进入程序后，《立法法》第19条、第34、35、36条分别规定了全国人大和全国人大常委会立法程序中有关调查的内容。对于已经通过的法律，全国人大常委会自2010年起开始进行立法后的评估工作。立法后评估的本质即为调查，方式主要有问卷调查、实地调研、案例分析等。法律法规实施调查在《监督法》中的正式名称是法律法规实施情况的检查（简称法律法规检查），但究其实质，法律法规检查是法律法规实施调查的一种成熟的制度化形式。首先，从起源来看，法律法规检查是在法律法规实施调查的基础上发展起来的。杨景宇指出：1987年全国人大常委会开始进行法律实施状况的调查研究是法律法规检查的雏形。[22]基于此，不少研究者也将执法检查列为调查权中的一种而加以研究。[23]其次，从执法检查目的看，推动法律法规正确实施、修订和完善有关法律法规是其真正目的。法律法规检查都会涉及到法律实施的现状、存在的问题以及相应的对策，并常常提出“修改所检查的法律、制定新的法律、制定配套的行政法规、司法解释或地方性法”等建议，其中体现的立法辅助性权力符合人大调查权的特征。如，2012年的全国人大常委会报告指出，在开展执法检查时，深入分析现行法律规定不适应不完善的问题，为修改完善法律提供重要依据，使法律的修改更具针对性，使法律的规定更具可操作性。第三，在宪政国家，对法律执行状况跟踪是调查权的重要种类。美国联邦最高法院在Watkins v. United States 案中表示：国会进行调查的权力……是广泛的，包含对现行法律执行状况的追踪调查。[24]日本的国会调查权也包含“有为立法而进行的调查、立法作业上必要的调查、针对立法后反响及效果的调查”。[25]

第三，撤职调查

撤职是指立法机关对其决定的国家机关人员撤销决定的行为。[26]由于间接民主不可避免地会产生民意授权与委任官员实际执行的落差，甚而有时这些委任官员无法正确地传达民意。当间接民主制无法正确且合理地表达人民心中所愿即采取撤销决定的行为是撤职的理论基础。[27]撤职调查是指地方各级人民代表大会常务委员会在表决通过撤职案之前对相关人员的撤职事实进行的调查。《监督法》第45条第3款规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长以及由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的撤职案……或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。根据该条文，县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名或主任会议提议经全体会议决定后，可以组织关于撤职的调查。

第四，罢免调查

罢免是指立法机关对其选举的国家机关人员撤销委托的行为，是我国人大监督最严厉的手段之一，其理论基础类似于撤职调查。[28]对于各级人大选举、决定和任命的国家工作人员违宪、违法情形进行罢免之前必须查清事实、查明真相，进而确定依法罢免的事实根据。因此，罢免调查是指在罢免案进行中对涉及罢免内容的相关事实所进行的调查。《全国人民代表大会议事规则》第39条规定，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案……或者依照本规则第6章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第26条第5款规定，向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，可由主席团提议经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。根据上述条文，罢免调查包括全国人大的罢免调查和地方各级人大的罢免调查。

第五，特定问题调查

特定问题调查规定最为详细，也最为大家所熟知。其规定于宪法第71条、《全国人民代表大会组织法》第38条、《全国人民代表大会议事规则》的第6章的“调查委员会”、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第21条以及《监督法》第7章的“特定问题调查”之中。特定问题调查与前四种人大调查权紧密联系，即前四种人大调查都有可能转化为特定问题调查。即在一般情况下，人大常委会在行使职权遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。特定问题调查委员会是临时设立的组织，该问题调查结束，调查委员会即自行解散，无需专门作出撤销调查委员会的决定。由于不是常设机构，调查委员会是一问题一设立，以后有新的问题需要设立调查委员会时，再根据法律规定的程序重新组织。

三、全国人大及其常委会的调查权从来没有行使过？

作为国家的最高权力机关，全国人大及其常委会的权力行使状况自然是焦点之一。不少论者指出，全国人大及其常委会的调查权从来没有行使。[29]根据前述调查权的分类，区分情形来对其权力行使状况进行讨论更为准确与全面。

首先，专门委员会相关工作调查是日常工作行为

人大常委会在行使职权遇有事实不清需要调查的，一般情况下首先由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告。因此，专门委员会相关工作调查是专门委员会日常工作的一部分，不存在没有行使的问题。十届全国人大常委会期间的2005年到2008年，有人大代表参加并形成调研报告的专门委员相关工作调查就有490次，许多调研成果在国家重大决策中发挥了积极作用。[30]2009年，全国人大各专门委员会结合国家编制“十二五”规划纲要，选择国民收入分配、经济结构调整、就业和社会保障、教育科技文化卫生事业发展、“三农”、节能减排和环境保护以及财政体制和税收制度改革等课题，组织有关专门委员会积极开展专题调研。[31]2010年，各专门委员会结合工作实际，发挥各自优势，深入开展多种形式的专题调研，提出不少好的意见和建议。尤其是财政决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革等3次专题询问前，有关专门委员会事先都认真、精心地进行了调查。[32]2011年，全国人大各专门委员会依照宪法和法律赋予的职责，围绕全国人大及其常委会中心任务做了大量卓有成效的工作，其中包括就合理调整国民收入分配关系、促进民族地区经济社会发展、防范地方政府性债务风险、建立完善县级基本财力保障机制、加快转变经济发展方式、加强环境保护、促进城市社区建设等方面的有关问题进行的专题调研，形成100多份调研报告，为提高人大工作质量和水平发挥了重要作用。[33]整个十一届全国人大常委会期间，共组织代表9000多人次开展专题调研，形成调研报告500多篇。[34]

其次，法律法规调查是工作组成部分

法律法规调查已经成为全国人大常委会的工作内容。从立法调查来看，我国人大在立法和修法前都进行了大规模的调研，比如社会保险法的制定以及刑法、民诉法和刑诉法的修改；进入立法程序后，调查程序在《立法法》中有明确的规定，因而是立法必经的程序。而且，2010年首次对科学技术进步法、农业机械化促进法、农业技术推广法、环境保护法等法律进行了立法后的评估工作。2011年选择科学技术进步法、农业机械化促进法开展立法后评估，重点就有关科技项目知识产权的归属和使用、企业研发投入的激励机制，以及农机跨区域作业服务、农机购置补贴、农机燃油补贴等法律制度的科学性、可操作性以及法律执行等作出客观评价，并且将进一步完善立法后评估工作机制，推动这项工作经常化规范化。[35]从法律法规调查中的法律法规检查来看，法律法规检查是人大监督和日常工作的重要内容之一。十届全国人大常委会的5年中，由副委员长带队，就22件法律的实施情况组织了25次执法检查，共邀请代表1700人次参加执法检查和立法调研等，组织代表5354人次参加专题调研。[36]2009年全国人大常委会对食品安全法、工会法等3部法律的实施情况进行了检查。[37]2010年检查了科学技术进步法、农业技术推广法、节约能源法、清洁生产促进法以及台湾同胞投资保护法等5部法律的实施情况。[38]2011年，常委会开展了农村土地承包法、老年人权益保障法执法检查，对劳动合同法、食品安全法进行了第二轮执法检查，就农业法、残疾人保障法、文物保护法等4部法律的实施情况进行检查。[39]十一届全国人大常委会的5年中，共组织21次执法检查，3800多人次参加执法检查。[40]

第三，未组织过撤职调查、罢免调查和特定问题调查

自1954年以来，全国人大及其常委会在实践中确实未组织过撤职调查、罢免调查与特定问题调查。[41]不过，撤职、罢免与撤职调查、罢免调查应该区分。全国人大常委会的撤职方面，根据国务院提请，1980年解除了石油部部长的职务，1987年撤销了林业部部长职务；1989年根据中央军委主席提请，撤销了中央军委副主席职务。[42]全国人大的罢免方面，1958年第一届全国人民代表大会第五次会议同意全国人民代表大会常务委员会提出的建议，罢免了黄绍竤、龙云、陈铭枢全国人民代表大会常务委员会委员的职务，罢免了费孝通、黄现璠、欧百川的全国人大民族委员会委员职务，罢免了张云川、陈铭枢、黄绍竤、黄琪翔、谢雪红、罗隆基的全国人大法案委员会委员职务，罢免了龙云的国防委员会副主席职务与黄琪翔国防委员会委员职务。[43]上述事件中，全国人大常委会行使撤职权和全国人大行使罢免权之前都未曾组织过调查。特定问题调查则从来没有进行过，而且也一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。[44]为什么罢免调查、撤职调查与特定问题调查等刚性监督从来没有行使呢？这是支持式监督理念使然。我国人大调查权建立时立基于国营经济集体经济的绝对优势地位、城乡二元体制划分、人民利益一致性等因素，因而倾向于支持式监督。支持式监督在党管干部原则、自治法理念与控制法实践差距以及实体与程序要求高等因素之上更得以强化。[45]首先，党管干部原则的运行。根据党管干部的原则，人事任免往往在党内经过充分的酝酿与讨论，而且人大及其常委会都设有相应的党组，在民主集中制的原则下通过调查后再公开进行罢免、撤职的几率非常低。其次，自治法与控制法的差距。我国的立法在很大程度上是自治性法治社会的理念和逻辑，而我们现实的法治社会，的确带有“控制法”的法治社会的特征，如法律与政治不能分离、强调法律道德主义、法律被认同于国家并服从于以国家利益为理由的各种要求。[46]人大及其常委会依法行使职权方面，政治性、社会性的价值要求依然是首要的。第三，实体与程序要求高。组织特定问题调查委员会是一个比较严重的措施，出于慎重考虑，对人数要求与内容要求都比较高。根据监督法的规定，委员长会议或者主任会议，五分之一以上常务委员会组成人员书面联名才可以提出组织特定问题调查的请求，而且都需要经过常委会会议审议；内容上必须是人大常委会行使职权的需要且人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任的重大问题。因此，对于必需的专门委员会相关工作调查、法律法规调查等软性监督，运行相对顺畅；罢免调查、撤职调查与特定问题调查等刚性监督，因与支持式监督理念相去甚远而难以启动。

结语

纵观人类社会发展史，当今世界强国无不以其完备的法律制度为后盾，举凡强国必然是制度大国。准确理解制度及其精神有助于全面认识和正确评价国家机关的权力行使现状，这是科学的制度建设与完善的基本前提和必要基础。人大调查权是人大及其常委会为行使立法、监督、任免、财政审议和重大事项决定等职权而依法采用特定方法查明相关事实的明示、固有、辅助的强制性监督权，在宪法及其相关法中有专门委员会相关工作调查、法律法规调查、撤职调查、罢免调查和特定问题调查等类别。全国人大及其常委会除特定问题调查权、罢免调查权与撤职调查权没有行使外，其余调查权都克服困难进行了“自我完善和发展”的工作，体现了权力机关的自主性与制度创新的自觉性。马克斯·韦伯认为调查权是使议会能够处于国家政治生活领导者优越地位必不可少的条件，是鞭策政府和行政部门纠正工作错误的“鞭子”。[47]美国总统杜鲁门曾说：调查权是国会的一项重要权力，调查权的运用，攸关国会未来的地位和声望，一个消息灵通的国会，就是一个明智的国会；反之，势将失去多数人民的尊敬和信任。[48]虽然马克斯·韦伯与杜鲁门是站在西方议会的基点上所得出的结论，但从我们倡导的自由、平等、公正、法治的精义来看，他们的结论对我国人大调查应该有借鉴意义。人大调查权在第一性权力关系受到干扰、破坏的情况下对第一性权力关系具有补救与保护作用；而人大调查权中刚性监督方面的失语从根本上来说是政治组织利用某种冲突压制其他冲突从而导致某些声音被沉默；不过，这样的局面并不利于国家与社会的长治久安。如何从短期的遏制转变成长期的制度化吸纳，从而建立一套能够适应内外环境持续变迁的富有弹性的调查权运行机制将是我们努力的方向。

注释:

[①]该说的具体阐述如下：全国人大调查权是隐含在全国人大立法权、决定权、任免权和监督权中的一种权力，因为全国人大在行使这些权力的时候，都必须以一定的事实为基础，而这些事实需要通过一定的调查而获得。狭义的全国人大调查权仅指与监督权相联系，需要采用特别方法来查明相关事实的权力。参见袁兵喜、李秋高：《全国人大调查权能研究》，《政治与法律》2010年第6期。

[②] 该说的具体阐述如下：特定问题调查是我国各级人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会对特定事项进行调查的一种法定监督方式,其往往成为人大行使其他实体处置权的“前奏”。参见简敏、刘洪波：《特定问题调查权的立法与完善》，《甘肃社会科学》2006年第4期。特定问题调查是人大及其常委会为了保证正确决策而进行的一种调查活动，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。特定问题调查，既是我国权力机关行使知情权的载体，又是行使国政调查权的载体。参见拙文：《正确行使特定问题调查权》，《人大建设》2007年第8期。特定问题调查权是代议机关依法组织特定问题调查委员会对特定事项进行调查的一种法定监督权力。参见廖哲韬：《从“躲猫猫”事件看人大的特定问题调查权》，《理论界》2009年第6期。特定问题调查是各级人大及其常委会按照法定程序和法定条件，对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院工作中的重大违宪、违法事件或其它方面的重大问题实施监督的法定方式，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权。参见蒋红莲：《特定问题调查权浅析》，《上海人大》2010年第4期。

[③]该说的具体阐述如下：议会调查权是指议会为了立法和监督政府工作,组织专门机构对政府行为进行调查的权力。参见田穗生等：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第175页。调查权是立法机关监督的有效手段，也是立法机关享有的一项确定的权力。参见周伟：《人民代表大会专门委员会调查权研究》，《政治与法律》1993年第2期。有学者基于中国人大相当于西方的议会，把人大调查权放在议会调查权的框架中加以论述。参见朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。

[④]参见朱孔武：《香港立法会调查权的法理分析》，《政治与法律》2009年第8期。

[⑤]参见朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。

[⑥]全国人民代表大会议事规则用“调查委员会”的名称，监督法用“特定问题调查”命名，至少表明两点：监督法只对“特定问题调查”的行为进行了规范；“特定问题调查”只是“调查委员会”职责行为中的一种。

[⑦]我国宪法第71条：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

[⑧]参见曾繁康：《比较宪法》，三民书局1993年版，第331页。

[⑨] Mc Grain v,Daugherty, 273 U.S, 1927,p135.

[⑩]转引自陈淞山：《国会制度解读》，月旦出版公司1994年版，第204页。

[11]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2013年3月8日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2013年3月21日第1版。

[12] Mc Grain v,Daugherty, 273 U.S, 1927,p135.

[13]潘传表：《国家困境与其治理路经的变迁》，《政治与法律》2010年第8期。

[14] Nelson M. Mc Geary, The Development of Congressional Investigative Power, New York: Octaon Book Inc., 1966, p23.

[15]在日本以行使调查权的主体作为分类基础的原因是，宪法规定由两院行使国会调查权，但两院不一定自行调查，许多时候将全部调查或部分调查授权委员会行使。至于重大的贪污事件，根据议院决议设置特别调查委员会行使调查权，如1976年的洛克希德调查特别委员会、1988年的瑞克鲁特调查特别委员会等。参见阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著：《宪法》（上），周宗宪译，许志雄审订，元照出版公司2004年版，第260-261页。

[16]参见[日]柳原修：《日本的国会与政治》，邢文柱、邢文良译，中国广播电视出版社2008年版，第126页。

[17]卓越：《人大调查权论析》，《人大研究》1995年第6期。

[18]参见朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。

[19]学者有关于专门委员会调查权的详细论证。请参见周伟：《人民代表大会专门委员会调查权研究》，《政治与法律》1993年第2期。

[20] 《胡乔木文集》,第二卷,人民出版社1993年版,第514页。

[21] 《外事委员会赴海南进行专题调研》http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/waishi/2012-02/22/content_1689598.htm；《环资委到九江市调研饮用水安全保障工作》http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2012-02/20/content_1689217.htm。2012年5月1日登陆。

[22]参见杨景宇：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第109页。

[23]参见卓越：《地方人大监督机制研究》，人民出版社2002年版，第71-104页；周伟：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2004年版，第654-656页。

[24] Watkins v. United States, 354 U.S. 178, 1957,187.

[25] [日]柳原修：《日本的国会与政治》，邢文柱、邢文良译，中国广播电视出版社2008年版，第119页。

[26]撤职可在多种含义上适用，我们只讨论代表机关对其决定的国家机关人员于任期未满之前令其去职的制度。

[27]殷啸虎：《当代中国宪政问题研究之研究》，《政治与法律》2012年第11期。

[28]罢免有两类：一类是公民对所选代表撤销委托，另一类是代表机关对其选出的国家机关人员撤销委托。我们只讨论第二种情形，即代表机关对其选举的国家机关人员在任期未满之时迫使其离职的制度。参见李云霖：《人大监督权优效运行机制研究》，山东人民出版社2012年版，第301页。

[29]参见朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。

[30]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，《中国人大》2008年第6期。

[31]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2010年3月9日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》，《中国人大》2010年第6期。

[32]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》，《中国人大》2011年第6期。

[33]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2012年3月9日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2012年3月19日第2 版。

[34]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2013年3月8日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2013年3月21日第1版。

[35]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2012年3月9日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2012年3月19日第2 版。

[36]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，《中国人大》2008年第6期。

[37]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2010年3月9日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》，《中国人大》2010年第6期。

[38]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》，《中国人大》2011年第6期。

[39]参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2012年3月9日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2012年3月19日第2 版。

[40]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2013年3月8日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2013年3月21日第1版。

[41] 7·23甬温高铁事故发生后，有学者建议启动宪法第71条的调查权。参见贺卫方：《事故调查能否启动宪法第七十一条》，《南方周末》2011年7月29日。

[42]参见全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第259页。

[43]参见全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第80页。

[44]参见杨景宇：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第172页。

[45]宋智敏：《人大质询制度的反思与完善》，《政治与法律》2012年第9期。

[46]参见张卫平：《起诉难：一个中国问题的法律思索》，《法学研究》2009年第6期。

[47] Marianne Weber, Max Weber, Ein Lebensbild, Heidelberg 1950, S. 60.

[48]转引自陆润康：《美国联邦宪法论》，法治建设基金会2001年版，第91页。

李云霖，湖南科技大学法学院副教授。

来源：《南京社会科学》2013年第11期，人大复印资料《宪法学与行政法学》2014年第2期全文转载。