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傅蔚冈:从公共服务看城市化成本

更新时间:2014-08-20 09:34:22
作者: 傅蔚冈  

    

   核心提示:在新型城市化的号角下,有关城市化的成本成为学界和公众所关心的话题。快速城市化过程是中国社会发展的一个集中体现,大量农村户籍人口流动到城市成为城市建设的主力,然而进城务工人员并未能在医疗,社会保障等方面与城市户籍人员享受同等的公共服务,人口向大城市集中,大量资源流向大城市导致区域发展差距明显,伴随着的是大城市生活成本越来越高。提高公共服务均等化程度,打破公共服务在户籍制度之间的供给差异,实现城市的平衡发展,是否真的能降低城市化成本?

    

   农民工市民化研究的两个缺陷

  
 

   公共服务均等化和城市化成本是大家非常关心的问题。麦肯锡在去年时做过一个非常有影响力的报告,它认为到2025年的城市化,经济增长主要依赖于城市化、人口、GDP、建筑面积、城市用水等等方面。李克强在2012年就任总理后,也提出将新型城镇化作为经济发展的引擎。另一个方面也出现了不同的声音,这么多人进城会给城市带来很大的负担,从2005年开始到2013年很多课题组对城市化成本有一个测算,这里的城市化成本主要是指农民工市民化,也就是说一个农民在农村时不享受公共服务,或者说几乎不享受公共服务,但是进城之后,要有养老、教育、医疗或者要有住房。05年中国科学院就做了《中国可持续发展战略报告》,成本估算是1.5万/人,当然考虑通货膨胀,可能到现在就变成多少了。06年建设部的报告还区分了大城市、中等城市、小城市的成本。这么多人进城,政府财政能不能支持这样的成本?比如说中国社科院城市发展与环境研究所出的中国城市发展报告,他认为是13万/人成本。中国目前城市化是超过52%,如果还有接近50%的人要进城,而且要花这么多钱的话,测算出来可能要超过50多万亿,政府要拿出这么多钱可能是有问题的,所以也有很多学者认为今后城市化不能像以前那样从中赚钱,而是政府要为此花钱。

   我们看以前的这些研究都发现这样的两个特点或者说两个缺陷,这些研究将城市公共服务成本都用了一个词叫农民工市民化,对还是不对呢?也不能说不对,因为他们进城之后从农民变成了市民,但是另外一个方面也是不对的,我猜在座也一定有不是广州户籍的城市人口,他可能是上海的,或者是深圳的,或者其他城市的,已经是城市人口,但是不是广州户籍。对于这部分人口,我们就不能用农民工市民化进行划分。

   政府在很多文件里都是使用了农民工市民化,7月30日国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见中特别强调,“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革,合理引导农业人口有序向城镇转移,有序推进农业转移人口市民化。”大家以前说公共服务均等化,或者讲城市化,都主要是提到农业转移人口市民化,但是实际上中国目前流动人口当中,农民工虽然占了绝大多数,但是非农民工的比例也不可小看。我们从《2013年国民经济和社会发展统计公报》看到,2013年流动人口为2.45亿人,其中外出农民工1.6610亿人,这意味着流动人口中有近0.789亿人口是城市居民,占流动人口总数的32.2%。比如一个深圳人到广州,也会遇到和农民工一模一样的问题,教育、医疗、社保等等,所以只将市民化对象局限于农民工,这可能有问题,而且随着每年大学招考人数,每年中国有几百万大学生,以前一考上大学就将农村户口变为城市户口,但是7月30日以来一切改变了,因为那时就不再有农民和城市这两个户籍登记的区别,今后我不知道该如何使用农民工市民化这个词了,因为现在登记户籍时没有农民和城市的区别。

   另外一个缺陷,大家觉得只有政府在支付城市化成本。这是中国社科院2013年的城市蓝皮书,它就预计到2030年城镇化率将达到68%左右,2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题,政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。在座有一些退休的同志,每个月退休金是从政府那边领的,医疗也是政府统筹帐户进行报销的,觉得好像这笔钱确实是政府在支出,因为你自己帐上没有那么多钱,但是实际是不是这样呢?我觉得可能是有问题。

   首先看一下什么是城市的本质。对城市的讨论有很多,不同的学者或者不同学科的学者都有自己的观点,经济学、社会学都从自己的学科有自己的观点。如何理解城市呢?我觉得城市本质主要的体现是规模报酬递增和交易效率。人一多,成本就便宜了,大家如果放在小事情上可以理解,但是如果放在大事情上大家觉得不是这个样子。比如我从上海到广州参加论坛,主办方要给我支付报酬,大家想是由100个人支付报酬还是50个人支付好呢?分摊下去我想一定是100个人好,这样每个人的支出就低了。如果能够1000个人支付,那就更好了,分摊就更加低了。城市为什么比农村好呢?因为城市有规模报酬递增,本来在农村一件产品只能卖给10个人,但是在城市里可以卖给100个人,甚至1万个人,相对来说成本就减少了。交易效应方面,在农村要走街串巷、翻山越岭,但是在城市里由于交通等原因,使交易距离大大缩短,在农村里一个村子里1000个人可能占地很大,但是在城市里,可能一个小区就解决了这些人的住房问题,使得成本降低,交易效应提高。

   涉及到公共服务,我觉得就是通过相互交换公共服务,使得公共服务的成本极大降低。上海95年建第一条地铁,很费劲,因为上海那个时候虽然人口多,但是还没有多到现在这个程度,比现在大概少一千万。95年上海人口接近1600万左右,户籍人口大概不到1400万,户籍人口和流动人口大概差两三百万。但是十年之后,造这么大一条地铁根本不是问题,因为人多了,分摊成本也降低了。50亿的地铁造好了之后,100万人乘坐好还是500万好呢?肯定是500万。现在大家都觉得城市里居住的人口,尤其是老城市人,对现在城市人口的扩张有一种本能的抵触,因为他觉得现在医院到处是人,小孩子上学也非常紧张,都觉得是人口扩张带来的坏处。讲到医院时还要提醒一点,其实医院里的人多了,并不是说因为人多了导致医院拥挤,很有可能是由于现在医院建的比以前更少。一会儿我们可以看一组数据,可以发现经过三十多年,上海医院人均床位数拥有量低于30年前,这是不可想象的。

    

   相互交换公共服务降低成本

    

   国务院发展研究中心进行了一个研究,这是城市公共服务的成本构成中,养老成本占的非常高,接近50%,或者超过50%。还有义务教育和保障性住房和其他成本,这些是不是都全部由政府负担呢?每一个上班的人所要缴纳的五险一金,拿到工资条时,大家会发现每个月可能要缴纳工资8%的个人养老保险,同时大家可能忽视了,单位还要给你缴纳21%,如果1万块钱的工资,你自己交800,单位还要给你交2100块钱。失业保险,个人缴0.5%,单位缴1.5%。医疗单位缴11%,你交2%,还有工伤、生育等,最后我们发现个人要缴纳税前工资的10.5%,这就是为你今后养老和医疗,当然还有工伤。教育不包括在这里面,因为现在实行义务教育,但是以前的时候,如果没有营改增,单位在营业税附加里都有教育这一块的费用。单位给你缴纳32%,自己缴10.5%,缴起来就有42.5%,如果你有1万块钱工资的话,就要缴纳4250块钱给政府,这笔钱就是用来买公共服务。大家觉得好像是政府提供的公共服务,但是实际上都是你自己掏钱购买的。

   公共服务都有一个特点,除了生育津贴之外,几乎都是60岁以上或者退休以后才会用,比如说养老一定要退休之后,我这一代退休可能要到70岁,大家不要太惊讶,美国现在67岁退休,全世界60岁退休的国家,中国几乎是退休年龄最低的。虽然目前我们很多做法有很大问题,但是在座的年轻朋友一定要记住,等到你们退休时一定要到65岁以上,我猜弄不好就是70岁。这相当于说你现在开始缴的这笔钱一直用不着,中国养老金有一个特点,这就是现收现付,单位统筹部分都是现收现付的,比如说我现在1万块钱一个月,单位缴纳的工资21%养老保险就是2100块钱,不是说存在我个人帐户上,而是说直接给了现在已经退休的那部分人群。退休工资是由在座年轻人,上班这些人提供的,这笔钱不是政府凭空支付的。上班时你享受不到失业待遇的,而且我想在座的任何一位都不愿意享受失业待遇,一般来说领失业救济金一定没有自己上班舒服。同时还有医疗,人这一辈子住院花的钱都是去世前五年,这意味着我们现在交的医疗的钱全部进入统筹帐户,让现在的老同志看病时花钱。当然不排除很多人在年轻时要花钱,但是实际上这是小概率事件,绝大多数人是要等到退休之后,甚至离世之前的前五年才能花费。工伤是有可能,但是这个公共服务谁都不要,生育津贴是女同志才有的,这几乎是唯一一项公共服务在年轻时获得的。

   前段时间我看病了。当年帐户余额是1507块,历年帐户金额是4438.55元,这些钱我交了之后花不到,我想我可能在60岁之前这笔钱都花不完,而且我不希望花完,这笔钱花了说明你身体差了,而且这笔钱只有你去世之前五年才花掉。所谓公共服务的成本,政府说要这么多,但是实际上对每一个进城的人来说,并不是当期支付的,并不是你现在就要付这个成本。

   全国特大城市的年龄结构都差不多,外来常住人口,也就是非户籍人口的年龄结构,我们可以看到这个年龄结构非常好,年轻人占多数,这意味着一个城市或者一个国家年龄结构年轻,那么负担也会比较轻。前面我们说过这些费用,养老、医疗等,年轻时都几乎是不需要花的。上海外来人口90%以上都是处在从18岁到65岁之间,正是身强力壮的年代。但是户籍人口里老同志很多,上海户籍人口中超过60岁以上的老同志已经超过26%,如果只看户籍人口,上海的财政可能几乎负担不了养老金的支出。

   这是上海养老保险年度结余情况(2008-2012年),每年养老金都有一百多个亿的缺口,为什么?因为在这之前上海的养老金只是有户籍人口才能缴纳,每年财政要补贴很多。我记得以前上海市委书记俞正声在公开场合接受记者采访时就说到,大家都觉得上海经济很发达,上海人均GDP都排在各大城市之前,去年开始排在天津之后。上海人均GDP这么高,但是上海的退休金低于全国的平均水平,大家不要惊讶这个数字,因为上海退休人口太多,老年人占的比例多,如果养老金只是由这部分人缴纳就会出现问题,所以导致退休金很低。

   我们讲到城市公共服务,养老、失业、医疗、工伤、生育等等我们都讲了,还有一个非常重要没有讲,而且是现在非户籍人口最关注的问题,这就是教育。教育好像不需要自己掏钱,是义务教育,由于自己不需要掏钱,或者说这部分全部要由政府负担就出现了问题。从今年开始,北京从今年开始,媒体都在提五证合一,暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的正口和全家户口薄,只有这五证合一的人才可以在北京上学,这是针对非户籍人口。而且有些区有一些荒唐的规定,你缴纳的社保要和居住地在一起才可以,但是在城市里有很多所谓的睡城,也就是说这个地方是家庭居住的,而不是就业的,比如说北京的通州,北京通州居住人口绝大多数是在北京西城区、东城区或者朝阳区上班,如果个人所得税和居住地合一这不可能,因为个人所得税都是单位代缴代扣,比如说我在朝阳区上班就缴在朝阳区,不可能缴在通州,这就使很多在京非户籍人口的子女上学被排除。

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本文责编:zhongshengyuan
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