学者崔卫平在《维稳年代的政治》一文中指出：“将来的人们会用什么来称呼我们这个年代?‘维稳’是再合适不过的了。‘维稳年代’会变得如同‘大饥荒’、‘文革’、‘改革开放’一样，用来标明某个历史时期。” 20世纪89以后，在“稳定压倒一切”的执政理念的指引下，尤其是在周永康主导政法委工作时期，维稳体制成型，中国进入全面维稳时代。近期，中共中央纪律检查委员会决定对周永康立案审查，这不仅是反腐中的标志性事件，更是维稳时代终结的标志。同时，中共中央政治局决定今年10月召开十八届四中全会，研究全面推进依法治国重大问题。本文以基层社会治理困境为视角，对维稳时代予以全面省思，为进一步深化改革提出理性建议。

一、引言

本文所指的基层社会是在县政范围内。据中国行政区划网统计，截至2009年12月31日，中国共有2858个县级行政区划单位，其中包括1464个县、367个县级市、117个自治县、49个旗和3个自治旗，此外还有2个县级特区、1个县级林区和县级以上城市中的855个市辖区。由于县政是中国社会矛盾的集中区和多发区，就上述县域的人口和地域规模而言，重视基层社会治理尤为必要，事关国本。

中国有一句古话：“郡县治，天下安。”清代学者汪辉祖曾明确指出：“亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已。”事实上，基层社会治理从古至今都应是执政者高度重视的问题，任何执政者如果不注重基层社会治理，或者在基层社会治理中不能顺应时潮，与时俱进，往往会陷入执政困境。对于党和政府来说，“基层是一切工作的落脚点。”2011年10-11月《人民日报》发表了“关注基层治理”的系列评论文章。

2009年，《人民论坛》杂志社联合人民网、腾讯网做了“靠什么支撑中国基层政权”的问卷调查，7006人参与投票。结果显示中国基层政权正出现严重弱化的趋势。

近年来，中国基层社会治理存在以下突出问题：一方面，政府维稳投入不断加大，花在公共安全方面的财政支出急剧增长；另一方面，社会矛盾越演越烈，呈现数量增长和性质暴烈的趋势。可以说，目前基层社会治理已堕入“越维稳越不维稳”的怪圈，这表明既有的基层社会治理方式面临严峻挑战，需要进行大幅调整。

当下，社会弥漫着焦虑，无论官或民，还是草根或精英，普遍缺乏安全感，对未来无法预期。虽然改革已成为社会共识，但是一落到具体上，又有太多的顾虑和担忧，以至于事关重大的改革举措一再被拖延，改革进入困境，已成僵局，为此，有人认为“改革已死”，中国进入“转型陷阱”。其实，这不是“改革已死”，这是改革到了最为关键的时刻。

二、维稳为何制度化？——基于社会形势分析

中国正处在社会转型期，社会矛盾问题日益凸显，在“稳定压倒一切”的执政理念的指导下，各级政府负责人为缓解任期内的维稳压力，难以在宪法和法律的框架内，从制度角度，为矛盾解决做长远打算。结果，许多临时性、应急性的权宜之计被运用到基层社会治理中。当下，在基层社会治理中，权宜之计制度化的趋势越来越严重，尤其是在政治民主化程度较低的情况下，各级政府“责任承包干制”促使上述趋势加剧。

事实上，权宜之计多是各级政府为解决突发性社会矛盾，在短期内没有更好选择的情形下所做出的决定。这一决定本身反映出基层社会治理在长远制度安排上的缺陷，虽然，其在短期内对维稳而言具有一定的有效性，即所谓稳定就是搞定的逻辑，但因其缺乏合理性和合法性，往往得不到治理对象的认同，甚至参与基层社会治理的干部也未必认可。可以说，权宜之计制度化将会在根本上降低政府权威，加速政府合法性流失。

在我国，促使权宜之计制度化有两个关键期：一是“八九事件”；二是北京奥运会和上海世博会的举办。这两个关键期致使政府治理更多依赖权宜之计，并将权宜之计作为治理经验上升到制度层面，维稳走向体制化，这使体制改革往纵深方向推进的难度加大。基层社会治理依赖权宜之计，其着眼点是维稳，更多体现在应急性的管理措施上，其前提应是面对一个非正常社会。众所周知，改革30多年来，中国赢得的最大的进步就是社会越来越趋于正常化。事实上，权宜之计的基层社会治理模式依然是强调管控社会，仍然沿袭高度集权计划体制下的权利管制思维，这与以权利为导向的社会进步潮流相逆，亦成为社会进步的阻碍。

目前，作为社会创新管理举措的社区网格化管理正在在全国推行，这一举措是权利管制思维借助新技术手段在当下的延伸，目的是为了把维稳做得更为精致。可以说，不管社区网格化管理的名称多么美妙，手段多么先进，都无法摆脱管控社会的实质。社区网格化管理最大的误区就是就是将高度复杂化的社会予以格式化，其格式化的目的就是便于各级政府对社会层层管控，结果，忽略、限制、歧视甚至剥夺宪法法律赋予管理对象的公民权利。

从治理层面而言，社区网格化管理仍是属于集中管控，与国际社会倡导的“多中心治理”理念相悖。“多中心治理”强调在尊重公民基本权利的前提下，实现多个中心的自治，从而达到治理的目的。而在社区网格化管理的过程中将公民变为实现稳定的工具，最终实现权力管控社会的目的。目前，社区网格化管理建设正在耗费大量的公共财政资源，学者对这一社会管理模式应予以反思和矫正，而不要在给予过多赞誉和过头的论证。

实践表明,权宜之计治理模式的出现，存在执政者对社会形势误判的可能。同时，政府权宜之计的治理模式的提出，也存在某些既得利益者为维护既得利益，夸大维稳需要，甚而绑架国家政权，压制公民权利，攫取利益的可能，改革30多年来，重庆“薄王事件”就是典型。权宜之计的治理模式，最为本质的特点，就是强调执政党和政府的绝对权威，并依靠国家机器予以维系，这离强调法律至上的法治目标越来越远。同时，这种“化疗式”管控社会的治理模式，其直接后果导致社会健康细胞的坏死，加剧权力和资本不受约束的程度，并使之变异为禁锢公民社会成长的“体制肿瘤”，社会呈现溃败之势，执政自信更无从谈起。

三、维稳成本从何而来？——基于权利成本视角

目前，基层权宜之计的治理模式之所以能推行下去，其根本在于公共财政尚能提供愈益庞大的维稳经费。然而,为不断维持各级政府在维稳经费上增长的需要，国家在税费征收上有出现不断增加的趋势，这一方面恶化商业投资环境，另一方面加剧政府与公民之间的紧张关系，尤其是在各级政府的拆迁征地上，“土地财政”的出现便是典型例证。

财政部有关人士曾出面说中国财政预算中根本就没有“维稳费”。财政部有关人士否认维稳经费的存在说明两个问题：一是维稳经费的依据站不住脚；二是政府对维稳经费的使用缺乏监督，其中必然存在诸多漏洞,有人依赖维稳获利，希望不稳甚至夸大维稳需要，从中获利,甚至维稳已发展成为一个利益链条。这里，依据相关资料，就维稳经费的存在例举如下：

（1）湖南乡镇截访唐慧或已花百万 盼其胜诉以脱责；

（2）清华大学课题组在《以利益表达制度化实现长治久安 》报告中指出：“近年来，各地维稳投入急剧上升，维稳成本相当高昂，在一些地方甚至已经到了不计代价、不惜血本的程度。据估计，广州市2007年社会维稳支出高达44亿元，远远超过当年社会保障就业资金的35.2亿元。其他一些地方的情况也与之类似，甚至更为严重。这说明维稳工作的各种投入，已经成为地方政府一项占相当比重的常规性支出。如果以全国计，每年用在维稳上的资金更会是一个惊人的数量。

（3）2012年2月10日开始，15000多名干部将进驻到5010个村。在接下来的8个月里，他们将与原单位工作脱钩，吃住在农村。河北为此支付2.5亿元干部工作经费。河北省委给下乡干部的任务是帮助农村发展经济，同时做好维稳工作，确保10月底前不发生重大群体性事件，并希望让上访量大幅下降。(2012年2月29日《新京报》)

（4）《财经》杂志曾刊登《公共安全账单》文章，披露了中国式维稳的一些经费现状：据财政预算，2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元，略高于国防支出预算的6011.56亿元。这是中国的公共安全预算连续多年超过国防预算。

（5）根据《河北省公安机关奥运安保侧记》的记述,2007年至2008年,河北省本级财政为奥运安保及相关基础设施投入2亿元,其中环京护城河指挥部和17个检查站就耗资1.2亿。同时,中编办亦特批5000名民警名额,用以充实“护城河工程”警力。而根据其规划,从2008年开始的三年内,河北省三级财政还将投资49.5亿元,继续完善“护城河”工程和河北的公安基础设施。

（6）在《南方周末报》记者查阅的各地的2009年维稳工作总结中,都专门提到解决长期上访问题的“专项经费”,而各地公布的数据中,也多有体现出因为“维稳”而增加的行政成本。2009年底,云南省在其全省的政法工作电视电话会议上宣布,从2010年开始,将把全省的人均综治经费标准提高一倍。《法制日报》在2月份报道说,2009年财政收入为1500亿的辽宁省,则在今年的省两会上公布223.2亿为维护社会稳定支出,比2008年上涨15.5%,相当于拥有4500万人口的辽宁省每人为维稳支出500元。

（7）湖南津市市，因政府财力有限，虽然维稳经费在财政拨款中已经占了很大比例，仍不能满足需要。无奈之下，只好口中挤食，强令所有财政拨款的行政事业单位压缩20%的开支，挤出财力保证维稳经费。甚至不惜从每名统发人员的工资中逐月扣钱，拨到政法委集中使用，以确保维稳人员工资的发放。天价维稳成本是沉重的包袱，最终必然分摊到每个纳税人头上。

（8）《南方都市报》刊文《安元鼎，北京保安公司截访“黑监狱”调查》，披露情况令人震惊，文中指出：“一家叫“安元鼎”的保安公司在北京保安业悄然做大。越来越多的调查表明，安元鼎的主业为关押、押送到北京上访的民众。这家时间短却发展迅猛的保安公司在京设立多处“黑监狱”，向地方政府收取佣金以限制上访者的自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴”。

众所周知，依据人民主权的基本原理，设立政府的最为根本的目的是保障好公民权利，即公民权利的实现离不开政府的积极行动。而政府保障公民权利的积极行动必须以公共财政为基础,没有公共财政的支撑,政府寸步难行。可见，公民权利从宪法和法律文本融入公民生活中需要成本支出。

当下，因维稳的需要，政府权宜之计的治理模式耗费了大量的公共财政资源，且有不断扩大之势，且直接影响政府法定职责的履行。与此相较，政府用在公民权利保障上的公共财政支出却愈发显得捉襟见肘。更为令人担忧的是，政府权宜之计的治理模式，正在对公民权利造成较为严重的侵害。近些年来，政府在维稳上存在动用公共财政资源过度的问题，某些地方政府“刁民化”、“敌人化”维权公民，甚至动用警力压制维权公民。某些地方甚至出现警察城管军队化的倾向。同时，公民维权的私人成本也在不断加大，屡屡出现暴力维权，甚而以命相博的状况。这样一来，依靠公民税收收入形成的公共财政最后成为政府权宜之计的治理模式走向制度化的支撑，也成为公民实现权利实现的障碍。学者于建嵘在分析群体性事件时指出：“经过研究和分析,初步确定在群体性事件中主体80%以上是关于维权的。”

美国学者史蒂芬·霍姆斯和卡什·R·孙斯坦撰写的《权利的成本》一书揭示权利成本的构成，其包括：权利的私人成本、权利的预算成本和权利的社会成本。我们这里主要从权利的预算成本，即权利的公共成本来展开文中的一切讨论。以往人们在论述公民权利时，过多强调公民权利的正当性问题，就此，西方经典理论家们提醒人们需要时刻警惕政府这一“必要的恶”的侵害，在这样一种认识的指引之下，人们理所当然地认为“干预的最少的政府是最好的政府”，“政府不是问题的解决者，政府就是问题本身”。事实上，20世纪以来，随着公民权利的不断发展和进步，政府职能也在发生变化，公民权利由“可欲性”变为“可行性”，政府不能局限于消极的“守夜人”的角色，为保障好公民权利，政府应该积极行动。政府的公共预算应优先和重点考虑公民权利保障，而非用在政府组成人员的自身上，更非用在维护政府组成人员的利益上。

政府对权宜之计的治理模式的愈发依赖，政府改革自身的动力就必然愈益减弱。因政府推行权宜之计治理模式的需要大量的公共财政投入，这也必然加剧政府对社会资源的获取与控制。“国进民退”、“分税制”等举措都是在这一背景下的产物，这对建立公平自由的市场竞争秩序而言也是一种钳制。自上个世纪八十年代末以来，近二十多年的维稳，尤其是在近些年来维稳体制化后，政府权宜之计的治理模式已使一批体制内掌控资源者获利，维稳已成为维护某些掌权者利益的必然需要和依靠，因此，某些掌权者希望目前权宜之计的治理模式固化，这样其获得的利益才能固化。

改革前后相较，政府集权本性仍未改变，虽然物质管制已基本解除，但权利管制上依然严厉，宪法和法律赋予公民的权利仍未得到有效落实。改革开放前，政府通过资源完全国有形式，用计划手段，控制公民的生存之源，达到控制公民意志，从而实现对社会的控制，这样一来，公民成为庞大国家机器上的零部件，美曰其名为“螺丝钉”，可以说，政府是将每一位公民物化为代价来实现稳定，这样所形成的维稳成本是无法用金钱计量，整个国家和民族为此付出巨大代价，影响至深，时至今日全体国民仍在承受这一后果。

改革开放后，随着经济自由度逐步提高，特别是私营经济的蓬勃发展，资源不再完全国有，公共财政来源于政府向公民或企业征税，公民的纳税人意识日趋增强，这时，政府和公民的关系发生变迁，由改革前“政府养活公民”，向改革后“公民养活政府”转变。随着公民纳税人意识增强，公民开始关心和在意公共财政的支出情况，这也必然促使公民对维稳经费越来越关注。在公民权利日益崛起的大潮下，公民必然要求政府将更多公共财政用在公民权利保障上，必然反对政府将公共财政用在维稳上，特别是用在以维稳为由限制剥夺公民权利上。

眼下，在基层社会治理中，基层政府治理普遍“不讲道理”，遵循 “稳定即搞定”的实用主义逻辑，依靠政权强力，推行“刚性维稳”。结果，公权力屡屡公然违背宪法和法律，横行于制度的笼子之外，与法治背道而驰。为此，有学者指出“中国法治正处于大倒退时期”（江平）。在政府治理靠“力”而不靠“理”的情形下，权力和资本主宰一切，社会陷入“丛林法则”，社会正义难以出现。这样一来，官民道德急剧恶化，整个社会堕入无操守，不尽责，逐利益的颓废之态。

近十几年来，政法委维稳职能凸显，其体现在政法委书记兼任公安局长。政法委书记兼任公安局长之后，公安局长在现有党政权力架构中的地位迅速提升，一方面，这是将政法作为专政力量的传统理念在当下延伸，另一方面，这是公安在维稳体制下作用日益重要的体现。然而，政法委书记兼任公安局长的做法，直接打破了“公检法”在宪法制度中的平衡，这样一来，在凸显的社会矛盾前，法院及法官出现被边缘化的趋势，异化为维稳的工具，难以担当公正中立裁判者的角色和责任。事实上，在一个“法治天下”的法律帝国里，法院乃帝国之首都，法官乃帝国之王侯，正如马克思所言“法官除了法律以外没有别的上司。”“十八大”召开前后，政法委书记兼任公安局长的局面正在发生变化，这是否意着政法委维稳职能的新调整呢？有待进一步观察。

历史经验揭示，唯有法治才能走出维稳困境，法治也是中国未来要抵达的目标，然而，法治不会一夜之间自动实现，它需要政府和民间的共同努力。法治的实现需要成本，有赖于公共财政的投入，与一个国家经济发展水平密切联系。改革30多年来，我国赢得“经济奇迹”，公共财政随之有了较大增长，这理应有助于法治发展。但是，因维稳需要，自20世纪八十年代末以来的二十几年里，政府为之耗费了大量的人财物，这必然挤占了公共财政在发展法治上的支出，更有可能推延了中国法治的到来。目前，基层社会治理严重依赖既有维稳模式，这是摆在新一届中央领导集体面前的一道难题，事关中国法治未来。

四、结论

运用权利成本理论来分析基层社会治理困境问题，目的是在寻找出路上有一个更为广阔的视野，也使政治体制改革更具针对性、及时性和有效性，据此，就破解基层社会治理困境提出以下几点建议：

（一）执政党和政府在执政理念上由从强调依靠强力实施“专政”向强调依靠说理的实现“宪政”转变。

（二）强化人大公共财政预算约束职能，使之进一步的“硬起来”，将政府保障公民权利的预算支出摆在首要位置，严格限制政府在其它方面的支出。

（三）加强人大财政审计职能，将国家审计局由隶属国务院转为隶属全国人大，严禁公共财政支出用在权宜之计的维稳上，尤其是用在违反宪法和法律的维稳举措上。对滥用公共财政资源的相关责任人员应予以弹劾，并依法追究其承担相应法律责任。

（四）加大对公民权利保障的投入上，在推进司法改革促进司法独立的同时，大幅度提高和确保法官待遇，并由中央财政直接投入。

（五）将县政改革与司法制度改革相结合，在县级政权建立以法院司法制衡为基础的权力架构，具体方案是：其一、法院人、财、物脱离地方党委和政府管理，由中央直接管理；其二、中共中央和国务院联合发文明确禁止各级党政部门直接干预个案审理以及要求法院参加维稳；其三、取消县级政法委员会协调个案的职权。

（六）加快经济体制改革，推动“国退民进”，降低和减少政府对社会资源控制的范围和数量。加大保障公民私有财产权的力度，在制度上为公权力划定边界，确保公民私有财产权不受政府公权力的非法干预和侵犯

（七）在税收征收上遵循“无代表不纳税”宪政原则，尤其是在新税种设立和开征上必须要得到纳税人大多数的同意，从制度上确保税收“取之于民，用之于民”，最终实现公民权利保障目的。

（八）在社会管理和创新方面，应确立通过放活社会来制衡权力，而不是沿袭集权思维，耗费大量的财政资源，管制权利，扩张权力。

改革前，我国长期实行高度集权的计划经济，国家权力渗透到社会的方方面面，国家对社会的管理，完全是通过权力控制社会得以实现，这时，国家与社会之间是单向度的权力支配关系，社会无法形成自主力量去约束制衡国家权力，庞大政府和虚弱社会之格局便产生。改革后，虽然民间社会的力量有所增强，但是强政府与弱社会的格局仍没有从根本上得到改变，因此，改革30年来，中国的发展，更多体现在政府的庞大与强势上，而难以体现在公民社会力量的壮大上。而一个庞大与强势的政府，在缺乏足够社会力量制衡和宪法法律制约的情形之下，政府权力必定会出现滥用和腐败，政府必定难以实现对社会的有效治理。为此，在加强和创新社会管理时，应由靠权力单向度管理转向促民间参与式治理。

（九）各级政府应正确认识政权与人权的关系，正确处理维稳与维权的关系，确立维权才是维稳的新出路的观念。

鉴于目前社会矛盾凸显，执政者担忧社会将出现动荡，仍沿袭稳定压倒一切的手段解决社会矛盾。公民维权往往被某些地方政府视为对其权威的挑战，被当作社会不稳定因素来看待，其结果必然是，某些地方政府采取各种办法压制公民维权（比如法院不予立案、限制律师参与维权、禁止媒体报道等等）。而公民在法律框架内的维权道路不畅，甚至被堵塞之后，公民必然要诉诸法律之外的途径。近些年来，在传统维稳思维之下，政府越是强调稳定压倒一切，社会却表现出越不稳定的态势，暴力事件乃至群体性事件（包括特大规模的群体性事件）频繁发生，并有不断上升的趋势。

其实，公民在法律框架内的维权活动，是公民对现有政权和制度合法性认可的体现，是公民信任现有政权和制度能够保输出正义的体现，这不仅不会威胁到现有政权和制度，还会督促政府遵守宪法和法律，这不仅不会破坏社会稳定，还会使社会保持长久稳定，这不仅不会促使社会溃败，还会促进社会健康。惟有让公民合理合法的诉求进入制度轨道，公民才不会在体制之外去寻求非理性的渠道予以表达，因此，可以说，维权才是维稳的新出路。

（十）加大地方制度创新的力度，积极开展基层治理实验，在公共预算、司法改革、社会管理等方面，从点（示范点）到面（示范区）予以突破。目前，福建平潭正在进行综合实验开发区建设，应大力借鉴台湾地方治理的成功经验，开展地方治理实验，促进海峡两岸实现“共同管理”，打造“共同家园”。

作者为福建省委党校法学教研部副教授。

(本文主要内容以《基层社会治理困境问题研究——基于权利成本的分析》为题，发表于《领导者》杂志总第56期)