群众路线，是中国共产党根据辩证唯物主义和历史唯物主义的原理，在长期的革命和建设实践中创立和不断发展的；是马克思主义在中国的传播和中国化的进程中，中国共产党对马克思主义关于人民群众是社会主体和历史创造者的理论做出的重大发展。群众路线成为毛泽东思想三个基本方面之一，不但是中国共产党夺取革命胜利的法宝，也是继续取得中国特色社会主义伟大事业胜利的法宝。群众路线和社会主义民主政治有着密不可分的内在关系，它同民主政治的核心制度、基本权利与发展途径都是相通的、对其起着决定性的作用。因而，推进中国的民主政治发展，离不开群众路线的科学指导；只有贯彻群众路线，才能推进人民民主发展、推进党内民主发展。
一、群众路线和民主政治的内在关系
群众路线，是指一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是毛泽东和老一辈中共领导人把马克思列宁主义关于人民群众是历史的创造者的原理系统地运用到党的全部活动中而创立形成的。群众路线和民主政治有着密不可分的内在关系，这主要表现为以下3个方面。
1.群众路线是实行民主政治的根本要求。自从国家形成以来，关于政治生活的基本理念、原则和政治制度的定约条规，无非就是两种，即主张并实行民主政治或者专制政治。主张并实行民主政治的范围对象十分广大，必然包含绝大多数的人民群众，由人民群众掌握主权；主张并实行专制政治的范围对象则十分窄小，只包含极少数人，只由极少数人掌握主权。因此，群众路线作为中国共产党必须贯彻落实的根本路线和根本工作方法，必然要求实行民主政治；而实行民主政治也必然要求走群众路线，发动人民群众，依靠人民群众。群众路线的灵魂在于人民群众是历史的主人，民主政治的灵魂在于人民当家作主。正是在这样的根本点上，群众路线和民主政治高度地契合起来，二者相辅相成，不可或缺。正因为群众路线和民主政治这样内在的紧密联系，我们完全可以这样说，既然要贯彻群众路线，就必然要推进民主政治；反过来，如果不发展民主政治，那么实施群众路线也就是一句空话。同样，只要我们不是把群众路线当做口号喊喊，而是务求实际、务求成效地对待它，就必然要千方百计、不遗余力地发展民主政治。
2.群众路线是实行民主政治的科学指导。在中国实行民主政治，必须遵循民主集中制的原则。民主集中制是中国发展民主政治的根本制度和核心制度。民主集中制要求实行"民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合"，民主集中制的科学性，就来自于群众路线的规律性。毛泽东曾经把民主集中制上升到马克思主义哲学的高度，指出民主集中制遵循的是辩证唯物主义的认识论和历史唯物主义的群众路线。毛泽东阐述道，"在我党的-切实际工作中。凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。"（《毛泽东选集》第3卷，第899页，人民出版社1991年版）这样的认识论，体现的是"领导和群众相结合、一般和个别相结合的方法"（同上）。"民主集中制的方法是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。"（《毛泽东著作选读》下册，第816页，人民出版社1986年版）由此可见，民主集中制在"民主基础上的集中"和在"集中指导下的民主"的过程，同党的群众路线的"从群众中来"，"再到群众中去"的过程是完全一致的。这是第一次从哲学高度对党的群众路线作了深刻的理论概括，把党的群众路线与民主政治有机统一起来了。
3.群众路线是实行民主政治的正确路径。群众路线告诉我们，群众在基层，深入群众就要深入基层，解决问题、办好事情，首先就要把基层的工作做好。群众路线对于我国民主政治的发展路径，有着重大的启迪作用。如何在中国这样的大国、人口多，经济文化相对落后的国情下发展民主政治，是自上而下铺开还是从下至上延伸，存在着关键的路径选择问题，选择不好，将会导致严重后果。从欧美国家情况看，它们走的是一条自上而下的进路。我国则应走一条从下至上的进路，这是一条渐进稳妥的可行之路。推进中国的民主政治发展，必须以基层社会为重点。万丈高楼平地起，基础不牢塌到底，只有建立和健全"基层群众自治制度"，"基层群众自治机制"，扩大公民有序政治参与，才能做到人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务。发展我国社会主义的民主政治，首先要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活共同体，树立公民的社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。在完成了这样的准备工作后，民主政治才能顺利地向上逐级发展。这样一条发展我国民主政治的渐进稳妥之路，从根本上说，就是以群众路线作为根据，由群众路线所决定的。
二、群众路线推进人民民主发展
中国的民主政治发展，分为人民民主和党内民主两大范畴。群众路线推进人民民主的发展，最重要的在于为它提供了核心理念。这个核心理念在于，群众路线阐明了必须以人民群众为中心，尊重人民的主体地位，尊重人民的首创精神。从群众路线这样的核心理念出发，推进人民民主发展，必须强调下述的体认及其相应的措施。
1．牢固树立"人民民主是社会主义的生命"的政治观点。人民向往民主，人民热爱民主，人民与民主血肉相连。人民之所以选择社会主义，是因为社会主义实行真正的人民民主。马克思主义强调，没有民主就没有社会主义，因为没有比社会主义更需要民主了。现在，我们党提出了"人民民主是社会主义的生命"的新命题，既是对马克思主义民主理论的忠实传承，又是对马克思主义民主思想的一次灿烂升华。它前所未有地把人民民主视为社会主义的珍贵生命，赋予社会主义民主以生机活力。倘若缺失了民主，鲜活的社会主义生命之花就会枯萎、凋谢。因此，一切珍惜社会主义称号的人们，一切走群众路线的干部，都要像爱护生命一样爱护民主，竭尽全力地推进民主政治的发展。
2．必须坚持走中国特色社会主义的政治发展道路。什么是中国特色社会主义的政治发展道路呢？它的特点在于，一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一；二是坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等根本和基本政治制度。这两个特点集中表现了一个鲜明的特征，即群众性。党的领导，是人民群众当家作主的根本保证；依法治国，是为了保障人民群众的根本利益。同样的，中国的各项政治制度，都是着眼于人民群众的民主政治发展的。
3．坚持人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。社会主义之所以要发展人民民主，扩大人民民主，就是为了实现人民的民主权利，实现人民的当家作主。中国是一个具有二千多年封建历史的国家，长期的封建社会没有什么民主传统，没有形成民主习惯，老百姓也没享有什么民主政治生活。只是在中国共产党领导的革命根据地和建立新中国后，才展开了民主政治建设，但是在"文化大革命"中还发生了过分集权导致专制的严重挫折。因而，现在推进人民民主建设，任重道远、意义非凡。只有把人民民主建设好了，实现了人民当家作主，才会彻底清除封建遗毒，使我国的政治体制和政治生活真正发生历史性的巨变。
4．把民主政治建设和政治体制改革紧密联系起来。发展社会主义民主政治，不能离开政治体制改革。政治体制改革是推动社会主义民主政治发展的动力。但是，政治体制改革如果离开了群众路线，离开了人民群众当家作主的要求，离开了调动人民群众的积极性，就必然是无水之源，无本之木，得不到人民群众的支持，也就必然要导致失败。深化政治体制改革必须从人民群众的意愿出发，满足人民群众的根本要求。
5.准确把握发展人民民主的基本内容和基本方略。人民民主的基本内容就是"四民主"和"四权"，即"实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。"开展人民民主的基本方略，一是支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；二是支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，提高参政议政实效；三是坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权；四是推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统。
6.明确发展人民民主的重点在于发展基层民主。党的十七大报告第一次提出要"尊重人民主体地位"，建立和健全"基层群众自治制度"。第一次提出健全充满活力的"基层群众自治机制"的新概念，要求不断地扩大基层群众的自治范围，完善民主管理制度，做到人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活的共同体。党的十八大报告进一步提出，"完善基层民主制度。""以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。"为什么民主政治发展要立足于基层呢？道理很简单，一是发展基层民主，直接受惠的是千百万人民群众；二是只有把基层民主搞好了，才能进而实现中层和高层的民主政治。
7.发展人民民主要重视公民的政治意识教育。我们党历来强调，发展民主政治，要从公民的政治意识教育抓起，牢固树立公民的社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。民主政治发展是全体人民的事业，民主政治发展的好坏，直接取决于公民自身的素质水平。公民不仅要具备民主法治的知识和观念，还要树立自由、平等、公平、正义这样的价值理念，因为它们与民主政治息息相关，甚至是实行民主政治的前提思想条件。
8．发展人民民主的重点是实行对干部的监督。党的十七大报告指出，对"干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。"党的十八大报告进一步强调，"健全干部管理体制，从严管理监督干部"。干部是人民的公仆，干部手中的权力理所当然地要受到人民群众的监督，否则权力就会被滥用，被用来谋私，产生腐败现象。对干部的选拔任用工作也要进行全过程的监督。要按照群众公认的原则选拔干部，保证我们党的各级干部都能为人民服务，为人民谋利益。这一项工作确实是一项重点工程，是老百姓最为关注的基础工程。
三、群众路线推进党内民主发展
推进党内民主，是中国民主政治发展的另一个重要范畴。群众路线推进党内民主的发展，与推进人民民主的发展同样，强调了党内的党员群众的重要性。根据党的群众路线要求，我们党明确提出，推进党内民主建设要"尊重党员主体地位"，保障党员民主权利；要"着力加强基层党的建设"。要扎实抓好党员队伍建设这一基础工程，坚持不懈地提高党员素质。要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式。还要推进党务公开，营造党内民主讨论的环境。积极推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。这些观点和规定，反映了广大党员对党内民主的迫切要求。当前，按照党的群众路线进一步发展党内民主，必须强调下述的体认及其相应的措施。
1．通过改革和创新加快党内民主建设。1978年以来，改革已经成为社会主义社会和社会主义制度自我发展和自我完善的动力。我们国家在改革开放这面旗帜下，进行了经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革，以及进行了科技、卫生、教育、财税等具体管理体制的改革，取得了很大的成果。同时，也大力地进行党的建设。但是，我们注意到，在党的建设领域从来还没有像现在这样特别强调和突出改革的提法。过去，对于党的领导和党内民主来讲，主要的、更多的还是采用了"坚持"、"加强"、"巩固"、"完善"的说法和做法。当然，这些我们今天仍然要继续。但是，在党的建设领域，为了更好地坚持党的领导和发展党内民主，必须大力贯彻改革精神，更高地举起改革的大旗，进一步改革党的自身建设，开创党内民主发展的新局面。
2．坚定不移地抓制度建设和制度落实。推进党内民主，关键是建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。党章是党的总法、大法，民主集中制是党的基本原则和根本制度。发展党内民主，必须在党章的规定下进行，认真贯彻民主集中制。现在的情况是，党章规定的关于党内民主的很多要求，还没有得到很好的执行，民主集中制也得不到很好的贯彻，其中很大的原因在于缺乏相关的、配套的制度规定。因此，必须围绕着党章和民主集中制，制定如何保证使党章关于党内民主的规定得到落实，以及使民主集中制得到更好贯彻的相应的系列的制度规定。实现制度化，才能使党内民主真正落到实处。
3．探索党内民主发展的科学规律。民主与科学紧密相连，没有民主就不可能有追求真理、探索规律的科学的发展；而没有科学精神、科学态度的指引，民主也不可能搞好。为此，我们党提出，"推进党的建设科学化"，"提高党的建设科学化水平"，使党内民主的发展走科学之路。发展党内民主要讲究科学，就是要求我们深刻认识、全面把握和自觉运用马克思主义执政党自身建设规律，按照党内民主的客观规律谋划发展。要以群众路线的科学性，指导党内民主的开展，认真研究解决党内民主面临的重大理论和实践问题。还要以科学的民主制度保障党内民主的发展，通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学管理、科学运作的党内民主制度体系，以科学的方法推动党内民主建设。走发展党内民主的科学之路，还要求善于运用包括网络在内的高新技术的手段。
4．落实党员的基本权利。发展党内民主，归根到底就是为了使党员的积极性、主动性和创造性得到发挥。我们党提出，要"以保障党员民主权利为根本"，"保障党员主体地位和民主权利。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。"党员的权利包括哪些呢？概括起来有18种，即：知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权等等。对于党员拥有的权利，过去一些党组织和领导往往讲得少，一些党员自身认识也不够，屡屡造成党员民主权利保障落实不到位。因此，发展党内民主，必须强调党员的民主权利，从落实党员的民主权利开始。特别要强调落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权这"四权"，它们是党内民主生活开展的正常不正常、健康不健康的标志。
5．加强基层党内民主建设。由于受到我国特定的社会环境和文化的影响，建设社会主义民主政治必须采取渐进发展的方式，注重打好基础。发展党内民主也是如此，应先从党内基层起步，然后渐次向党内中高层推进。正因为这样，党的十八大报告明确指出，"创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。"党的基层党建工作，最重要的就是推进基层党内民主发展。我们要以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，要不断扩大党内基层民主，发挥党的基层组织在保障党员民主权利方面的作用。党内基层民主对于党内民主的重要性在于，它是党内民主正常、稳定、有序、顺畅发展的保证。从世界上已有国家民主发展的道路来看，有从上到下、从高层到基层的路径选择，但是，这些国家都发生了不同程度的动荡和混乱，甚至付出了惨重的代价。因此，在我们国家要走从下到上、从基层到高层的党内民主发展道路，这样会更合理些。
6．切实搞好党内民主选举。马克思主义关于组织政党的一个基本要求，就是党的各级组织和干部必须经由民主选举产生。因此，党内民主的首要之义就是搞好党内选举。发展党内民主，一定要改革和完善党内选举制度。改革和完善党内选举制度，一是扩大党代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式，这就改变了过去候选人提名只由上级提名的唯一方式；二是完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，确保党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权；三是改进候选人介绍办法，不但可以由组织部门介绍，也可以候选人进行自我介绍；四是推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，有利于更多的人参与选举推荐工作；五是逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，使基层党员能够行使直接民主的权利。
7．认真实行党务公开。因为党员享有知情权，所以就要求必须实行党务公开，将党内事务告知全体党员，使党内生活充满阳光，可以说这是一条阳光之路，也即透明、公开之路。党务公开，是政党民主化的一个特征和鲜明体现，尤其是中国共产党作为长期执政的执政党公开申明的主张，不但是对本党的党员、而且也是对社会的公民所做出的一项郑重的政治承诺。现阶段，中国共产党所致力的党务公开，其工作重点应该放在党内各项事务的公开上。为此，我们党指出，"推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道"。要求"建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站。拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论、民主监督环境。"沿着党务公开这条阳光之路，中国共产党的党内民主一定会更加发展，也会更加强劲。
8．重在建立健全对权力实行有效监督制约的体制机制。必须建立健全权力运行的制约和监督体制机制，首先，按照党的十八大报告提出的，"要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。"为此，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。其次，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。第三，必须严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度。第四，要加强和改进巡视工作，健全巡视工作领导机制，选好配强巡视干部，完善巡视程序和方式，提高巡视成效。第五，完善纪检监察机关派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。第六，完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计。最后，要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。
（作者为国家行政学院教授、博士生导师）
载《马克思主义中国化研究论丛》（第二辑），中共中央党校出版社2013年
