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李景治:当代中国政治发展中的协商民主与票决民主

更新时间:2014-07-22 14:56:07
作者: 李景治 (进入专栏)  

   【内容提要】协商一致是中国民主政治的精髓。协商民主和票决民主相结合,是中国民主政治的特色和优势,它既存在于政治体制安排及其运行机制中,也体现在各级各类选举和领导班子的决策中。协商民主与票决民主是相互促进、相辅相成的关系。坚持协商民主并不等于排斥票决民主。协商民主相对成熟,但它不应成为我们故步自封、不思改革的资本,更不应成为我们怠慢票决民主的理由。在政治发展和政治体制改革中,在各级各类选举和领导班子的决策中,既要进一步坚持协商民主,更要进一步完善票决民主的具体制度、运行机制和操作程序。

   【关 键 词】政治体制 选举 决策 协商民主 票决民主

   我国的主要民主形式是选举民主,同时又实行中国特色的协商民主。[1]选举民主与协商民主相结合成为中国社会主义民主的特色和优势。对这种结合,需要从具体制度、运行机制和操作层面进一步丰富、发展和完善。

   管理国家和社会事务都离不开议事,议事总要有结果,议而不决就无法实现有效管理。"议"就是协商,"决"就是表决。表决又分为口头表决、举手表决和投票表决。投票表决,即"票决",一般是指无记名投票,是各种表决中的最高形式。选举是票决的一项最重要的内容,但并非其全部内容,二者不是简单等同关系,而是包含关系。选举民主专指与选举有关的民主制度和运行机制。而票决民主既包括选举民主,也包括决策民主以及其他需要投票表决的民主形式。用协商民主与选举民主来概括中国的民主政治并不完全恰当,相对来说,使用协商民主与票决民主的提法可能更好一些。

   一、政治体制中的协商民主与票决民主

   乔·萨托利认为,"民主即人民的统治或权力"[2](P22)。按照他的观点,民主可以概括为直接民主和间接民主两大类。直接民主,"即没有代表和代表传送带的民主","公民表决式民主是人民直接决定问题的民主"[3](P119),也属于直接民主。选举式民主和代议制民主,属于间接民主。因为即使直接选举也是选举其代表来管理,而非自己直接管理国家和社会事务。当今世界实行民主制的国家大多数都实行间接民主。"现代民主制度都兼有选举制和代议制。"[4](P119)

   协商民主并未纳入萨托利的分类和研究范畴,其原因可能有两个方面:其一,对选举民主的过度关注影响了西方学者对协商民主的研究。其二,由于意识形态的偏见,西方学者并不认可中国特色社会主义协商民主制度。但协商民主无疑体现了人民的统治和权力,是民主的重要实现形式。如果按照萨托利的标准分类,它也可以属于间接民主。当然,中国的主要民主形式是选举民主,同时又实行协商民主。选举民主与协商民主相结合成为中国社会主义民主的特色和优势。中国是当今世界上发展最快的发展中国家,不仅经济发展方面有许多成功的经验,而且政治发展方面也有不少好的做法,其中最重要的就是选举民主与协商民主相结合。一些西方学者不得不承认中国经济发展的现实,同时又否定中国政治发展的这些成就,致使其研究存在很大的片面性。他们对此不明白或者有意规避,恰恰是这些好的做法,保障了中国社会的稳定和经济的快速发展。

   中国选举民主与协商民主的结合,首先体现在政治体制安排及其运行机制中。中国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,由全国人民选举产生,代表全国人民掌握国家的权力。而行使行政权的政府以及行使司法权的法院和检察院都由人民代表大会选举产生,并对人民代表大会负责。这体现了权力结构的统一性,不是三权分立,不存在各种权力相互牵制、相互扯皮的弊端。

   中国的权力结构不仅是统一的,而且体现了协商一致的原则。协商一致是中国民主政治的精髓。人民代表大会制度,包括人大代表的选举,国家元首以及政府、法院和检察院主要负责人的产生,国家发展规划的确定,最终都需要投票决定。所有这些选举和决策,都要进行民主协商。协商的过程也是各种不同观点相互沟通、相互交流乃至相互交锋,相互取长补短,共同进行优化,最后达成共识的过程。协商是表决的基础和前提,而表决则是协商的自然结果。正是由于这种协商一致的精神,使人民代表大会在实际运行中避免了因缺乏相互沟通交流和共识、简单进行表决所产生的种种弊端,避免了西方选举和议会运行中经常出现的各种观点乃至持有不同观点的个人和派别之间的严重对立。同时,中国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,集中体现了协商民主,从制度上保证了协商一致原则的贯彻落实。协商民主与票决民主的结合,保证了中国政治体制的顺利运行和国家治理的高效率。这是中国社会主义政治建设和政治发展的一个成功经验。当然,中国的协商民主、票决民主,以及二者的结合,都需要在总结经验的基础上进一步发展完善。

   第一,进一步提高对协商民主与票决民主的理性认识

   协商民主与票决民主并非相互对立、相互排斥,而是相互促进、相辅相成的。中国的民主既非单纯的协商民主,也非单纯的票决民主,而是二者的有机结合。票决前有协商,协商之后必须进行票决,由票决产生结果。这是中国民主政治的特色和优势。协商民主是中国特色,但并非中国特有。西方实行选举民主,但也有协商。候选人的产生往往是先协商后票决。各政党之间除了激烈的竞争,其实也有相互协商。在实行内阁制的国家,联合组阁的过程就是一个协商的过程,也是一个争权夺利和相互妥协的过程。因此,不宜简单地用协商民主和票决民主来划分社会主义民主和资本主义民主。

   当然,西方国家的协商民主和中国的协商民主有本质的区别。西方国家的权力和利益是相互排斥、相互对立的,相互之间的协商、妥协则是临时的、被动的。中国的协商民主是各种政治力量在中国共产党的领导下,在目标、利益一致的前提下,为了更好地实现目标,维护共同利益而进行的相互协商,是各方积极主动的、持之以恒的行为。同时,西方国家的协商民主仅限于运行机制和操作层面,而中国的协商民主首先是一种基本政治制度,已纳入国家宪法和党章,有法律和制度保障。

   我们坚持协商民主并不等于排斥票决民主,不宜简单地把票决民主看做是资本主义的。有些人自觉不自觉地把票决民主简单等同于西方式的民主,重视并积极推进协商民主,而不愿意推进乃至排斥票决民主。他们认为协商民主熟门熟路、得心应手,便于协调和控制,而票决民主存在太多的风险和不可预测的因素,不适合中国的国情。西方式的票决民主当然不适合中国的国情,也不能全盘照搬,但我们完全有能力也迫切需要建立和健全中国特色的票决民主。应当在社会主义民主建设中积极发展票决民主,不断完善票决民主的具体制度和运行机制。西方国家在票决民主的具体运行机制和操作程序方面的一些经验和行之有效的做法,我们也可以借鉴。

   协商民主是中国民主政治的特色和优势,但它不应成为我们故步自封、不思改革的资本,更不应成为我们怠慢票决民主的理由。我们不能满足已有的成就,盲目认为协商民主可以包揽一切、代替一切,而不愿意下大力克服艰难险阻,改革和完善票决民主。应当承认,在中国民主政治中,协商民主的具体制度、运行机制和操作程序建设相对比较成熟,而票决民主的具体制度、运行机制和操作程序建设则相对滞后。当前,我们既要进一步坚持协商民主,更要进一步完善票决民主的具体制度、运行机制和操作程序。

   第二,进一步加强协商民主和票决民主的相互结合

   人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度,是我国两项基本政治制度。这两项制度得到人民的拥护,经受了实践的检验,具有鲜明的特色和明显的优势。但与时代的要求相比,它们仍有必要进一步改革完善。既要改革完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度,又要加强这两种制度的有机结合,进一步建立健全这种有机结合的具体制度、运行机制和操作程序。

   总的来看,执政党和参政党、执政党和政协的民主协商做得比较好,已基本实现经常化、制度化。相对来说,人民代表大会和政协以及参政党的民主协商则比较少。民主协商仅仅局限于执政党和参政党、执政党和政协之间,还是可以扩大到人民代表大会与政协以及参政党之间?人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度需要不需要有机结合起来?这些都是值得研究的问题。我国的权力机构是协调一致的,即人民是国家主人,共产党代表人民群众执政,在共产党的领导下人民选举产生人民代表,由人民代表大会行使国家权力,同时在共产党的领导下实行多党合作和政治协商制度。就此而言,这两个制度具有内在的、不可分割的联系。因此,在共产党的统一领导下,人民代表大会与政协以及参政党之间完全可以通过一定的程序和方式进行民主协商。

   一方面,人民代表大会在票决的过程中应当更加积极主动地同政协和各个参政党进行民主协商。在进行票决前,人民代表大会要更加积极主动地就相关问题,听取政协和各民主党派的意见,以使票决更加科学,更能代表民意。按照正常的程序,人民代表大会在进行重要立法前,都要广泛征求意见,反复听取各种不同的意见,特别是通过网络和媒体了解民意。民主党派由一部分人民群众组成,人民代表大会票决前听取其意见,无疑是顺理成章的,而且,它们能够有组织地集中反映某一方面的意见,更有利于科学票决。

   另一方面,政协和各民主党派也应当就相关的问题提前提出自己的建议,供人大票决时参考。人民代表大会是立法机关,协商民主的重要成果只有经过人民代表大会票决,形成立法,才能通过政府贯彻落实。因此,更加积极主动地直接为票决民主提供有价值的意见和建议,应当成为民主党派参政议政的一种重要形式。每年"两会"期间,政协组织会把自己的建议和提案集中提交给人民代表大会。这是政协和各民主党派参政议政、同人民代表大会进行沟通和协商的重要平台,应该进一步加强。

   此外,还应当进一步拓宽人民代表大会与政协和各民主党派沟通的渠道,注意搭建合作的新平台。政协和各民主党派集中了一大批各个领域的顶尖级专家学者以及富有经验的老干部,都在相关领域拥有发言权。如果能创造机会让他们直接为票决民主献计献策,一定会收到良好的效果。其中一种形式是在人民代表大会和政协的专门委员会之间,建立起固定或不固定的联系;让相关专家进行直接交流。人民代表大会的各专门委员会具体负责有关立法的准备、修改工作。通过这道程序,立法草案才能提交人民代表大会或其常委会审议通过。在这个环节上加强专门委员会之间的沟通和合作,能够有效地把票决民主与协商民主有机结合起来。在涉及国计民生的问题上,例如环境污染、食品安全、社会保障等问题上,可以组织人大代表和政协委员中的专家联合进行调查和研究。既可以分别起草调研报告,提出解决问题的建议和方案,也可以联合从事这方面的工作。

   第三,加强票决民主和协商民主中的监督制约机制

   协商一致是这种制度的特点和优势,但这不等于权力之间不需要进行监督和制约。我们的制度设计并不是没有监督制约,但这种监督制约主要集中在体系之内,注重自上而下的监督,而缺少体系之外、体系之间的、自下而上的监督制约。执政党有自己的监督机构,即中央和各级纪律检查委员会,自上而下地对党的各级领导班子、领导干部和党员进行监督。政府系统有监察部门专门对各级政府部门、政府官员进行监督、监察。但相对来说,还没有充分发挥各级人民代表大会和政协的监督功能,还没有把权力机构和协商机构的监督有机结合起来。

人民代表大会是国家最高权力机关,也是最高监督机关。各级人民代表大会也是同级地方权力机关和监督机关。各级政府、法院和检察院的主要领导人都是由其选举产生并对其负责的。这本身就包含着各级人民代表大会对相应的政府、法院和检察院负有不可推卸的监督责任,而我国的宪法也明确规定了各级人民代表大会的监督地位和监督功能。但由于缺少具体的规定和实施的具体平台和渠道,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》(京)2011年5期
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