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李景治:中国政府领导人产生方式的制度优势——中西比较的视野

更新时间:2014-07-22 14:52:43
作者: 李景治 (进入专栏)  

   【内容提要】中国和西方国家在政府领导人产生方式上存在着根本的制度差异。对两种制度进行比较分析,中国在政府领导人产生方式上所具有的制度优势在于:中国实行"党管干部"的原则和系统的培训制度,由执政党统一领导各级各类干部的培养、挑选和选任工作,形成了完善的候选人产生制度,以及坚持协商民主与票决民主相结合的选任制度。但中国是最大的发展中国家,又处于社会主义初级阶段和经济、社会转型之中,面临着全面建成小康社会的历史重任,为适应时代的变化和任务的需要,有关政府领导人产生方式的制度要不断改进和完善。

   【关 键 词】政府领导人产生方式 票决制 选拔制 制度优势

   中共十八大报告强调,我们要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。[1]自信来自中国特色社会主义道路、理论、制度经受住了实践的考验,取得了伟大的成就。自信也来自中国同西方国家的相互比较。只有通过比较鉴别,才能看出中国制度的特点和优势,增强制度自信。为便于和西方国家有关政治制度进行比较,本文首先把研究对象限定为政府领导人,即在各有关国家中央和地方各级政府中居于治国理政的领导职位,承担决策、组织、指挥、协调、监督等主要职能的人员。同时把西方国家政府领导人的产生方式称作"票决制",即领导人完全依据选举投票的结果产生;而把当代中国政府领导人的产生方式称作"选拔制",即在贯彻"党管干部"原则的前提下,实行协商民主和票决民主相结合,经全国或地方人大履行一定的民主程序产生政府领导人。对两种制度进行比较分析,可以看到中国的政府领导人产生方式具有明显的优势:中国实行"党管干部"的原则和系统的培训制度,由执政党统一领导各级各类干部的培养、挑选和选任工作,形成了完善的候选人产生制度,以及坚持协商民主与票决民主相结合的选任制度。

   政府领导人候选人的产生

   在政府领导人的产生方式上,无论是中国的选拔制,还是西方国家的选举制,首先要解决政府领导人候选人如何产生的问题。因此,有关政府领导人候选人产生的制度是构成有关政府领导人产生方式的一项重要制度。

   (一)候选人的挑选机制

   在中国,政府领导人候选人的提名和确定,是建立在此前经过严格的培养和挑选的基础上的。经过长期的实践,中国已形成较为完善的培养和挑选候选人的机制。其主要内容和优势是:

   其一,坚持德才兼备的原则挑选候选人。正如中共十八大报告所强调的,"坚持德才兼备、以德为先",[2]即注重候选人的思想品德。这个"德"是广义的,它要求候选人具有坚定的共产主义理想和信念,全心全意为人民服务的精神,刻苦耐劳的工作作风和艰苦朴素的生活作风,能够抵御奢侈腐化生活的诱惑和各种歪风邪气的侵蚀。当然,也要求候选人必须具有称职的工作能力和才干。

   其二,坚持从实践中挑选候选人。中国历来强调培养"接班人",即注重发现和培养年轻干部。按照制度规定,所有年轻干部都要经过基层锻炼,从事比较艰苦的一线工作,学会做群众工作和处理基层的各种事务。他们在基层工作实践中得到了锻炼,增长了本领,并取得群众的信任。他们中的佼佼者就会脱颖而出,就有可能被挑选为基层政府官员的候选人。而地方各级政府领导人的候选人,都是从基层干部中选取的。中央政府及其各部委领导人候选人也都是从地方政府和相关部门中挑选出来的。

   其三,"坚持注重实绩。"[3]候选人的挑选不是听相关人员说什么,关键是看他做什么、做的怎样,是否能胜任其工作,是否有工作实绩。

   其四,"坚持五湖四海、任人唯贤。"[4]中国虽然实行公务员制度,但并不存在西方所实行的业务类公务员和政务类公务员之间的严格界限,不设置难以逾越的鸿沟。这便于打破二者的界限,培养和选拔政府领导人的候选人。由选举产生的各级政府领导人,大多来源于公务员队伍,也有来自企事业单位的。同时,候选人的挑选不受地区、部门的限制;而且在挑选过程中,坚决反对和防止地方主义、小团体主义和各种利益集团的干扰。

   由于中国坚持以上挑选候选人的机制,就使被选中的候选人从总体上来看大都具有丰富的实际工作经验,也比较了解国情,特别是基层的情况;能够了解群众疾苦,善于动员和组织群众。所以,他们一旦走上新的领导岗位,就能够胜任。

   与中国相比,西方国家政府领导人候选人的挑选机制存在着明显的缺陷。一方面,难以坚持用德才兼备的标准选择候选人。西方政府主要官员片面依靠选举产生,选举就需要拉选票。这就要求候选人具有雄厚的财力做宣传、鼓动工作。这样,财大气粗或有大财团做靠山的人,就容易被选中为候选人,而难以从实践中选取优秀的政府领导人候选人。西方国家业务类公务员和政务类公务员截然分开,二者存在不可逾越的鸿沟。按照西方的法律法规,现任业务类公务员(文官)不能参选政务类公务员。这就使那些富有实践工作经验和专业知识的人,被隔绝于政府领导人候选人之外。这样候选人就主要集中在政党、政治团体之中,他们是职业"政治家",其长项和经验主要来自竞选,或者说他们的主要精力都放在竞选方面,其中多数人缺少治国理政的实际工作经验。这种截然分开的二元制结构,必然造成多数政府领导人候选人"先天不足",缺乏行政工作经验和专业知识。

   (二)候选人的提名机制

   民主推荐提名是中国政府领导人选举产生的基础和必经环节。这一机制的主要目的是通过广泛发扬民主,认真听取各方面的意见,集思广益,充分酝酿,逐渐形成相对集中的意见和看法。在此基础上,提出和确定参加选举的候选人。民主推荐提名始终坚持两个结合:

   其一,坚持领导民主推荐提名与群众民主推荐提名相结合。政府领导人候选人的推荐提名主要采取三种形式。一是普通群众推荐提名。这包括群众通过口头和书面的方式自愿进行,以及由主管部门采取一定的形式组织群众进行。民主推荐提名一般都要通过无记名投票的方式形成正式的意见。二是相关范围内的政府官员、人大代表、政协委员进行民主推荐提名。由于这些人对候选人的具体情况了解得更多、更深入,推荐也相对比较集中。以上两种推荐提名都属于群众推荐的范围。三是领导班子进行民主推荐提名。各级领导班子根据民主集中制的原则推荐提名政府领导人候选人。领导班子的每个成员都有权利自主地提出候选人名单,经过大家充分酝酿,民主讨论,最后按照民主集中制原则达成共识,形成较为一致的看法。正式候选人的确立,要采取领导民主推荐提名与群众民主推荐提名相结合的办法产生。各级领导班子把各方面的意见汇集起来,进行综合分析,本着德才兼备、择优选拔、差额提名的原则正式提名候选人。正式候选人最终都要通过无记名投票的方式产生。在此基础上产生的候选人,既具有广泛的代表性,又具有较高的理论、政策水平和较强的工作能力。

   其二,坚持对候选人的民主推荐提名与考核、测评相结合。中国始终坚持对政府官员进行定期或不定期考核、测评,并把这种考核、测评与对政府领导人候选人的民主推荐提名密切结合起来。考核是指有关管理部门依照一定的标准,对所属官员的工作业绩、廉政情况进行全面评估。而测评则是由群众对政府官员的工作态度、能力、业绩、创新精神和联系群众的情况进行评价。二者对政府官员评价的侧重点虽然有所不同,但都是推荐提名候选人的依据。事实上,只有通过了相关考核,取得了优异成绩,并在民主测评中得到较高的评价和广泛的支持,才有可能成为候选人。

   实践证明,上述这种候选人的推荐提名制度是行之有效的。中国坚持这种推荐提名机制,能够保障把最优秀的人才提名为候选人。

   西方国家政府领导人候选人,一般都由各政党推荐、提名,缺乏广泛的群众基础。对候选人的提名都是在很小的政治圈子内进行的,严重脱离群众,即使是党内群众也没有机会参与候选人的推荐提名。同时,候选人的推荐、提名缺乏明确的制度规范和必要的公开性、透明性。政党内部对候选人的提名往往采取"密室政治"的方式,为党内少数人所操纵,党内外群众根本无权参与。此外,候选人的推荐、提名容易受党内斗争的影响。西方各政党内部派别林立,相互之间争权夺利,党同伐异。由于候选人的提名直接关系到本派别的兴衰,因此他们之间你争我夺、互不相让。候选人一般都要通过激烈的斗争,包括党的代表大会的公开对决,才能产生。在这种情况下,候选人往往是党内实力最强、势力最大派别的代理人。一些最优秀的人才,就可能因为没有强大的靠山,而丧失成为候选人的机会。

   以日本为例。自上个世纪50年代中期以来,日本就形成了自民党一党独大的局面。但由于党内派别林立,而出现自民党一党长期执政、党内派系轮流组阁的现象。一般的首相只任职两年,就不得不让位给其他派系的代表人物,因而使政府的工作及其内外政策缺乏稳定性和连续性。由于日本实行议会制,自民党又一党独大,各派系代表人物只要获得党内提名,就可以出任政府首相。因此,党内各派系之间围绕候选人的争斗错综复杂,异常"残酷"。每届候选人不是最大派系的代表人物、代理人,就是各派系讨价还价、进行幕后交易的结果。这样,就不存在把最优秀人才推荐提名为候选人的制度环境。

   政府领导人的选任

   在政府领导人的产生方式上,当代中国实行的是选拔制,西方国家实行的是票决制,二者之间存在着根本的差别。

   (一)中国的选拔制:协商民主与票决民主相结合选举产生政府领导人

   中国实行人民代表大会制度,各级政府领导人都由相应的人民代表大会选举产生。民主选举各级政府领导人,是法定的必经程序。然而,政府领导人的产生,又不是简单依靠票决,而是一个协商民主与票决民主相互结合的过程。协商一致是中国民主政治的精髓。协商民主和票决民主相互结合,是中国民主政治的特色和优势。它既存在于政治体制安排及其运行机制中,也体现在政府领导人的选任中。协商民主与票决民主是相互促进、相辅相成的关系。协商民主是票决民主的基础和前提,票决民主是对协商民主的总结和肯定。

   首先,政府领导人候选人提名的确定体现了民主协商。中国共产党作为执政党,在领导政府领导人选举产生的工作中,始终坚持同民主党派和党外民主人士进行民主协商,坚持认真听取他们对候选人的意见,并向他们通报提名候选人确定的具体情况。从一定的意义上说,政府领导人提名的确定,都是协商民主的结果。从中华人民共和国第一届国家元首和中央政府组成人员的产生,到新一届国家主席和国务院总理及其各部门主要负责人的选任,其候选人提名的确定都体现了协商民主与票决民主的结合。候选人是由执政党汇集各方面的意见,经过反复酝酿,深入考察,最终确定提名的。

   其次,在人民代表大会选举的过程中,也体现了协商一致的原则。每当政府换届时,执政党都要把主要政府领导人的候选人名单提交给人民代表大会的主席团,并对相关的问题进行必要的说明。主席团本着协商一致的原则,经过认真审议,通过一份总人数多于正式候选人的初步名单,提交给大会,供各代表团进行差额提名。各代表团经过充分酝酿,民主协商,对名单提出修改意见,并通过差额投票的方式提出本代表团的意见。大会主席团根据各代表团的意见,对候选人名单进行审议、修订,最后提出候选人的正式名单供大会进行投票。由于有充分的民主协商作基础,选举中一般不会出现严重的分歧,从而保证了每届政府领导人顺利产生。由此可见,中国各级政府领导人的产生,最终都要经过人民代表大会投票,但又不是简单地依靠票决解决问题。中国政府领导人的产生是协商民主与票决民主相互结合的系统程序。

   (二)西方国家的票决制:政府领导人的产生由选举竞争的胜负来决定

西方国家政府领导人的产生取决于候选人选举竞争的胜负,片面依赖票决,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《新视野》(京)2014年1期
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