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陈振明:政府再造 ——公共部门管理改革的战略与战术

更新时间:2014-07-21 16:21:55
作者: 陈振明  

   20世纪最后的20余年,为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率,西方各国相继掀起了政府改革(政府再造)的热潮,采取了一系列改革的战略和战术。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向"管理主义"或"新公共管理"模式转变。而目前我国正处于由计划向市场转轨的时期,市场经济的发展特别是加入WTO的现实,要求转变政府职能、规范政府行为,形成新的政府管理或治理模式。要达成这一目的,借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的经验(包括所采取的合理的战略与战术),无疑是一个不可忽视的重要方面。

   一

   在公共管理世界中,变化是最习以为常的。自70年代末80年代初以来,西方各国掀起了政府改革(政府再造)的浪潮。代表工业化国家的经济合作与发展组织(OECD)在1993年的一份调查中,发现它的24个成员国都处于行政改革的浪潮中。

   根据张成福教授在《公共管理学》中的说法(注:参见张成福、党秀云著:《公共管理学》,中国人民大学出版社2001年版,第351-352页。),"政府再造"(Reengineering Government)一词,与行政改革、新政府运动等概念,成为目前公共管理理论及实务界共同关注的焦点。"再造"一词是美国管理大师汉默和钱皮(Hamlmer and Champy)提出来的,依他们的观点,"再造"是对组织流程(Process)的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。要点是:

   --剧烈性(Dramatic)。再造带来的并非是微不足道的改善或进步,而是要使组织绩效实现大幅度的突破。

   --彻底的(Radical)。再造并非改进现有状况,而是重新创造,深入到事物的根基。

   --流程(Process)。指一组结合一起的能为顾客创造价值的机关工作。

   --重新设计(Redesign)。重新设计组织过程。

   "政府再造"一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。依德国行政学者塞顿托夫(H.Siedentopf)的观点,政府再造应包括现代行政国的概念,也就是通过"再造工程"去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。

   "新公共管理"("政府再造")运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C·Hoo)所说,新公共管理并不是由英国单独发展起来的,而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势(注:C·Hood,A Public Management for all Seasons,Public Adminisgtration,69(Spring),1991,PP.3-19.)。可以说,"政府再造"浪潮席卷西方乃至全世界。"代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府;在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有左翼政党。"(注:国家行政学院国际合作交流部编译:《西方国家行政改革述评》,序(方克定作),国家行政学院出版社1998年版,第4页。)西方各主要国家纷纷根据本国的实际,分别制定了各自的"政府再造"方案,如美国的"企业化政府"改革运动、奥地利的"行政管理计划"、丹麦的"公营部门现代化计划"、法国的"革新公共行政计划"、希腊的"1983~1995年行政现代化计划"、葡萄牙的"公共选择计划"、澳大利亚的"财政管理改进计划"等。

   当代西方公共部门管理改革("政府再造")具有普通性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家,改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括,也可以分成若干不同的类型。

   西方政府改革运动以及"新公共管理"实践模式的兴起有其深刻的背景和原因:

   --经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。

   --经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。

   --新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。

   --传统的官僚体制(科层制)的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方"新公共管理"运动兴起的另一个动因。

   二

   西方各国的"新公共管理"改革或"政府再造"采用了各种各样的战略与战术。

   美国著名公共管理学者詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程的政治》一书中认为,(注:James W.Fesler and Donald F.Kettl,The Politics of the Administrative Process.Chatham,New Jersey:Chatham House Publishers,Inc.1996,pp.68,81.)"新公共管理"改革具有三个典型特征:重建;不断改进;精简。对精简、重建和不断改进这三种改革思想的相应比较,使他们之间的差异昭然若揭。它们寻求的目标、实现的方向、驱动的方法、奉行它们的管理者的中心着眼点以及达成的行动都体现了出来:

   精简--来自世界范围内缩小政府规模的举措。由愤怒的公民从外到内施行,寻求更少的政府开支,它的方法就是目标直率,假设政府有极大的浪费因此必须削减。精简者试图通过战略性干预缩减政府规模,事实上是通过凶猛的炮轰来标榜自己对已有的政策指定者和管理者的藐视。

   重建--来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力。试图通过对组织流程的激进变革来寻求更高的组织效率。高层领导者凭着对组织发展方向的战略感知,极力利用竞争和服务顾客的迫切性,转变组织。

   不断改进--来自质量运动。通过启动一道持续的程序改进组织产品的质量从而寻求对顾客需求的更大回应。不断改进的倡导者相信职员最清楚如何解决组织的难题,所以与重建不同,不断改进是自下而上塑造起来的。职员间的合作取代了必要的竞争,而且雇员间更紧密的联系比组织结构和流程更重要。如下表所示:

   精简      重建     不断改进目标       开支减少     效率     回应性方向       从外到内    自上而下    自下而上方法       目标明确     竞争      合作中心着眼点     规模      流程     人际关系行动       非持续     非持续      持续

   劳伦斯·R·琼斯(Lawrcnce R·Johnes)和弗雷德·汤普逊在《面向21世纪的公共管理体制改革》(1999)一书中涉及了新公共管理改革的五个"R"(即公共部门管理改革的五个战略):Restructuring(重构)、Reengineering(重建)、Reinverting(重塑)、Realigning(重组)、Rethinking(重思)。他们说,这五个R提供了理解构成新公共管理的分散概念的一个框架。他们力图以一种合理和有顺序的方式安排这五个概念,以便用于知道现实的组织革新和变迁,并认为进行这样一种系统改革的时间不少于5年,10年更合适。他们对公共部门管理体制改革的五个阶段(五种战略)作如下的总结(注:Lawrence R.Johnes & Fred Thompson,Public Management Renewal for the Twenty-First Cenrury.Stamford,Connecticut:JAI Press Inc.1999,p.32.):

   1.重构(Restructuring)

   --查明组织的核心能力(或权能);

   --消除组织中任何不能增加其服务价值的事情尤其是那些妨碍绩效的规则;

   --将一切不属于核心能力的事情承包出去;

   --工具:全面质量管理(TQM)、价值链分析、基于成本的活动(ABC)。

   2.重建(Reengineering)

   --改变而非固定现有的流程;

   --将计算机以及其他信息技术置于运作的核心;

   --由下而上而非由上而下进行组织建设;

   --以过程而非职能为基础进行组织设计,并确定其在组织图中的适当位置;

   --以改善服务质量为焦点,并减少循环时间和成本;

   --工具:现代数据基础、专家系统和信息技术;团队、标杆技术。

   3.重塑(Reinventing)

   --发展出一种战略计划过程;

   --确定一种服务或市场战略;

   --使组织走向一种新的服务提供模式和市场;

   --工具:战略规划,市场研究,目标成本网络和联盟。

   4.重组(Realignment)

   --将组织的行政和责任的结构与它的市场和服务提供战略结合起来;

   --将组织的控制/报酬结构与其行政和责任的结构结合起来;

   --将使命中心放在前位;仅仅对于那些提供特殊服务的组织(如临时的人事机构和财务机构),功能专门化的活动(包括人事和财务管理)才是核心使命;如果一个单位不履行核心使命,那么应将其视为支持性中心。

   --工具:基于绩效的组织,多分支结构,责任预算和审计,转移价格、高效力的诱因等。

   5.重思(Rethinking)

   --加快观察、定位、决策和行动周期的速度,以改善绩效和更快学习;

   --授权于一线工人,以此评估服务绩效,并提供服务和战略的反馈;

   --建立一个学习、教学和适应性的组织;

   --工具:非集中化,灵活的控制,快速分析,新的学习模式等。

   奥斯本在《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》一书中提出了"再造政府"的五项战略,即核心战略(Core Strategy)、结果战略(Consequences Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、控制战略(Control Strategy)和文化战略(Culture Strategy)。他称之为改变政府DNA的"五个C"。他认为公共管理的变化有其五个基本的杠杆,每种杠杆对应一项战略,而每一项战略包含着各种不同的途径或工具。他用下表来说明他的这五种战略(注:David Osborne and Peter Plastrik,Banishing Bureaucracy:The Five Strategies for Reinventing Government.New York:the Penguin Group,1997,p.39.):

五个C杠杆          战略          途径目的         核心战略        澄清目的                       澄清角色                       澄清方向激励         结果战略        竞争管理                       企业管理                       绩效管理责任         顾客战略        顾客选择                       竞争选择                      顾客质量保证权力         控制战略        组织授权                       雇员授权                       社区授权文化         文化战略        打破习惯                       触摸心灵                       赢得人心 (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《东南学术》2002年05期
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