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陈振明:战略管理的实施与公共价值的创造 ——评穆尔的《创造公共价值:政府中的战略管理》

更新时间:2014-07-21 16:17:44
作者: 陈振明  

   【内容提要】穆尔(Mark H. Moore )的《创造公共价值:政府中的战略管理》是西方公共部门战略管理领域的一本名著,本文对该书作出简要评述,并认为,公共部门战略管理途径对于我国公共部门管理尤其是政府管理职能与方式的转变,对于我国公共管理的知识体系以及课程体系的更新,都具有重要的参考价值。

   【关 键 词】战略管理 公共部门 公共价值

  

   穆尔(Mark H. Moore)的《创造公共价值:政府中的战略管理》① 一书是哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策硕士(MPP)与公共管理硕士(MPA)专业的核心课程"公共组织的战略管理"的教学用书。该书出版后,被广为引证,并被许多大学指定为MPA和MPP专业的教学参考书,公共部门管理者则将它当作战略管理的实践指南。该书在美国以及西方公共管理学界产生了较大的影响,是西方公共部门战略管理领域的一本名著。

   一

   战略管理既是公共部门管理(尤其是政府管理)研究的新途径或新范式,又是公共部门管理实践的新模式。传统的公共行政学以内部取向,关注行政过程和日常管理,文官被假定为仅仅是执行政治家所制定的政策与法律,他们不必去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因此,在传统的公共行政学中,战略思维是没有地位的,它很少考虑外部环境、长期目标或组织的未来一类的问题。战略管理途径力图克服传统公共行政学的这些局限性,着眼于公共组织与外部环境的相互作用,系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标,将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和危机管理。它试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注,来提高组织实现其使命的内在能力。

   公共部门战略管理兴起于20世纪80年代。它的出现是公共部门管理改革以及环境变化的必然结果,也与私人部门战略管理的示范性影响有关。二战后,军事领域的"战略"概念被逐步引入工商管理领域,最终发展成为一种新的管理研究途径或新学科分支。20世纪60年代兴起的战略规划是战略管理的先导。加拿大著名的管理学家亨利·明茨伯格(Herry Mintzberg)在《战略规划的衰落与兴起》一文中说:战略规划兴起于60年代中期;到了80年代,战略规划衰落,代之兴起的是战略管理。战略规划和战略管理途径的兴起使一般的组织与管理理论的研究焦点转移,即从过去关注内部管理机制和过程转向关注战略和商业政策;它对管理教育尤其是MBA 教育也产生了重大影响,战略管理(或公司战略)和商业政策一类的课程成为MBA 的核心课程(这与当时的全美商学院联合会的提倡和引导是分不开的);70-80年代许多商学院(School of Business Administration )纷纷更名为"管理学院"(Management School),据说这也与战略管理途径的兴起密切相关。

   在私人部门战略计划和战略管理模式的示范性影响下,公共部门战略规划(或计划)和战略管理途径也随后兴起。按照欧文·E·休斯(Owen E. Hughes )在《公共管理导论》一书中的说法,预算与财务控制在公共部门很早就出现了。从20世纪60年代开始,公共部门开始借鉴私人部门的长期计划。战略计划在公共部门的运用,是在20世纪80年代,它落后于私人部门十几年;而战略管理的引入,却是在20世纪80年代后期,只比私人部门晚了几年。②

   80年代中期以后,战略计划局限性日益显露,一些学者认为它已失效,因为它缺乏组织管理所需要灵活性和回应性;战略计划发展于相对稳定的年代里,但80年代中期以后,公共部门管理的环境开始变得更加动荡和不确定。在私营部门,战略计划向战略管理转变是因为战略管理更为现实;同样,在公共部门,正是人们认识到了战略计划的局限性以及管理环境的变化,而开始向战略管理转变。

   20世纪80年代末90年代初,在公共部门管理领域出现了首批论公共部门与第三部门(非营利组织)战略管理的著作或教科书。最早较系统讨论公共部门战略管理的著作要算加州旧金山市的乔西-巴斯(Jossey-Bass)出版社出版的"公共行政系列丛书"中的两本书,即波齐曼(Barry Bozeman)和斯特劳斯曼(Jeffrey D. Straussman)的《公共管理战略》(1990年)和纳特、巴可夫(Paull C. Nutt and Robert W. Backoff)的《公共和第三部门组织的战略管理》(1992年)。该丛书还收进了一本后来很有影响的论公共部门战略规划的著作,即前面引述过的布莱森的《公共组织和非营利组织的战略规划》(1988)。同时,在公共管理的教学方面,20世纪90年代以来,公共部门战略管理成为西方尤其是美国大学公共管理硕士(MPA)及公共政策硕士(MPP)等研究生教育项目的一个重要课程领域(核心课程或必修课程)。例如,近几年哈佛大学肯尼迪政府学院的MPP项目中, "公共组织的战略管理"与"市场与市场失败"、"公共政策的经济学分析"、"量化分析和经验方法"、"公共行动的责任"、"公共部门组织的财政管理"等课一起,并列为MPP、MPA的核心课程。这意味着公共部门战略管理途径已基本成熟。

   战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起,它不仅包括战略计划过程,而且把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。小汤普生(Arthur A. Thompson, Jr)给战略管理下的定义是:"战略管理是一个过程,在这个过程中,高层管理者确定组织的长期方向,设定特别绩效目标,根据与组织相关的内外环境,制定出能达成这些目标的战略,并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。"③ 纳特和巴可夫在《公共和第三部门组织的战略管理》(1992年)一书中说:"战略管理处理这样一个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位"④;"战略管理通过产生用以指导战略行动的计划、计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的"⑤。

   波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中则认为,战略包含着处理组织的外部环境、使命和目标,战略管理途径有三个主要的特征,即界定目标和目的,提出一个能协调组织与环境的行动计划,设计有效的执行方法。⑥ 而公共部门战略管理是具有如下四个基本特征的管理:(1)关注长期;(2)将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;(3)认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的;(4)采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁(这一点是最重要的)。此外,战略性的公共管理必须充分认识到政治权威的影响。⑦

   公共部门战略管理途径它的兴起具有重要的理论与实践意义。从理论上看,公共部门战略管理途径,可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或失效所做出的一种反应,是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪20、30年代所形成的,并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在官僚制理论和政治-行政二分法的基础上的,它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上,以组织的内部取向,注重机构、过程和程序以及行政原则的研究,并以行政效率作为追求的最高目标。在与厄威克(Lyndall Urwick)合编的《行政科学论文集》中,古利克(Luther Gulick )将公共行政学的基本原则概括为著名的"POSDCORB",即计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)七个原则或原理。⑧

   战略管理是作为克服传统公共行政模式以内部定向、不考虑外部环境、长期目标或组织的未来等局限性而被引入公共部门的。它将关注的焦点由内部转向外部,从注重日常管理转向组织未来的发展管理;它着重考察组织的内外环境,确定组织的目标和使命;它面向未来,给组织以正确的定位,以处理日益增长的不确定性。

   公共管理(学)以战略管理作为核心,它与传统的公共行政学的主要区别在于是否具有战略视野。波齐曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》可以说是第一本为"公共管理(学)"确立学科基本框架的教科书。他们在该书中说:"本书所用的概念是'公共管理'而不是'公共行政'……。这里使用'公共管理'一词有两个理由:第一,本书关心战略问题,涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。'公共管理'一词似乎也正是按照这种方式进化的,这使得它所关心的东西比内部行政要多得多。……第二,公共管理不必只是在政府机构的背景上出现,而'公共行政'一词总是或最终在整体上与政府官僚机构相联系。'公共管理'这一新术语可能更具弹性。"⑨ 在另一处地方,他们又说:"当代公共管理是某种不同于传统的公共行政的东西。……我们并不简单地反对传统的公共行政。我俩都仍对公共行政感兴趣,我们教公共行政的各种课程,我们也曾经是公共行政学者。但公共管理则不同,不同的主要方面是:如果它要成功地运转的话,那么它就必须要有战略的轮子。与公共行政相比,公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。在很大程度上可以说,公共管理是对组织外部环境的管理,公共行政则存在于组织的脉络之中。"⑩

   从实践上看,战略管理途径是一种新的公共部门管理模式,它为公共部门管理者提供了一种新的思考与行动的概念框架。在公共部门尤其是政府中为什么如此重要?波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为,政府部门必须进行战略管理,才能解决公共部门中所发生的问题,提高公共部门的效率。纳特和巴可夫在《公共和第三部门组织的战略管理》一书中指出:战略通过可指导战略行为的计划、策略、模式、立场和洞察力,来造就公共组织的焦点、连贯性和目标。他们还列举了可能引起组织战略改革的12个契机,即新兴组织明确角色的需要,稳定资助的需要,扩张的欲望,扮演更多角色的需要,监事会成员教育的需要,领导的更换,法令对计划的要求,整合服务的需要,协调行动的需要和应对政治威胁的需要。休斯在《公共管理导论》中说:"战略观念在公共部门的应用会存在一些问题,并招致一些批评,但归根到底这是传统的行政模式所具有的问题,而引入某种形式的战略观点,起码可以保证结果得到改善。"(11) 布赖森认为,战略计划能"促进沟通与参与,协调利益与价值差异,推动有序决策的制定和展开。"(12)

   虽然公共部门战略管理的出现被许多学者当作一种公共部门管理的新理论范式和新实践模式,但是,这一新途径或新范式并未成熟,它的实践应用也产生不少问题,因而受到了来自各个方面的批评。例如,有学者认为,战略管理是一种理性的科学方法和工具,它被用来产生和评价主要议题和选择方案时会减损政治程序;在政治领域,许多决策建立在政治谈判上,各方的讨价还价上。(13) 又如,有学者批评说,政府的政策目标是一般性的和模糊的,即使制定的很明确,也与政府的真正意图不一致,它可以有一个隐秘的议程。(14) 而目标不明确,就很难实施管理。

休斯在《公共管理导论》中将对公共部门引入战略管理及战略计划的批评意见归纳为七个方面(前三种是奥尔森和伊迪提出的),并逐条进行分析。(1)正式的战略计划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性,它的设计过于抽象,没有考虑在社会-政治环境的动态发展;(2)正式的战略计划过程过于呆板,因此面对要求做出快速反应的迅速变化和动荡不安的外部环境时,显得过于迟钝;(3)正式的过程与创造性和革新相违背;(4)将战略概念照搬到与私营部门差异很大的公共部门可能产生问题;(5)产生追究责任问题以及造成政治控制上的问题;(6)公共部门设定组织的困守不清,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《东南学术》2006年2期
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