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陈振明:走向一种"新公共管理"的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

更新时间:2014-07-21 16:14:16
作者: 陈振明  

   20世纪的最后25年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家,还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了政府改革的浪潮(在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势)。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同,但都具有一个相同或相似的基本取向,这就是以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的"管理主义"(Managerialism)或"新公共管理"(NPM:New Public Management)纲领。走向一种"新公共管理"的实践模式,成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其"新公共管理"实践模式的形成、内容和特征,并对其成败作出评价。

   一

   当代西方以"新公共管理"或"管理主义"定向的政府改革往往被人们描述为一场追求"三E"(Economy,Efficiency and Effectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说,新公共管理并不是由英国单位发展起来的,而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。"代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府;在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有左翼政党。"[2](序 P4)

   英国是"新公共管理"运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划,开始这种以注重商业管理技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年,并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组,负责对公共部门的绩效进行调查评估;1983年"财政管理创议"启动,建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革;1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告(全名是《改变政府管理:下一步行动方案》),提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提高公共服务的效率。该报告指出:长期以来,缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效,提高工作效率;以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供;白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题,该报告建议把整体的部(委)分解成若干机构,这些机构在主管的部(委)的政策指导下,履行公共服务和有效管理的职责;以管理主义的技术和程序培训职员,并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。"下一步"机构的创立一开始是零碎的,但发展迅速。到1995年,英国75%的文官都属于这种"下一步"机构。"新公共管理"的顾客导向和改善服务的特征,特别明显地体现在1991年梅杰政府的"公民宪章"的白皮书上;而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中,也反映在1992年梅杰政府的"为质量而竞争"的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验;各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争,尤其是通过公开投标,赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

   美国是现代管理科学的摇篮,"20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的"(Bellah语)。美国的"新公共管理"改革尽管不像英国那样,有明确的起点和目标,但似乎开始得更早(可以从1978年卡特政府的"文官制度改革法案"的实施算起),并且带有更明显的管理主义或"新泰勒主义"倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法("最好的实践")引入公共部门管理领域之中,以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是:(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预;(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性;(3)缺乏追求高效和经济的诱因;(4)会计和管理信息系统不完善;(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革--"重塑政府运动"(Reinventing Government Movement),其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》(简称"戈尔报告");其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

   "戈尔报告"指出:从本世纪30年代到60年代,美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务,这种体制以那时的公司结构为模式,采用分等级的科层制形式--它将任务加以分解,落实到不同层次的雇员,而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务,这些官僚机构是稳定的,但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客,使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的,还是公共的)已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:(1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重结果的系统;(2)把顾客放在首位;(3)授权雇员以取得成果;(4)一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。"戈尔报告"还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验,指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

   新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰,它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚,旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务(即福利国家)为特征。70年代末80年代初,两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革(澳大利亚从1983年开始,新西兰从1984年开始)。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别(尤其是新西兰的改革先有总体框架,而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架),但是,这两个国家与其他经合组织成员国相比,更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制,是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法,新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向:一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化;二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开,并将交易活动转移到公共公司;三是人力资源管理政策上的变化(尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制)。

   欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等)的行政改革有所不同,它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩,或多或少以"新公共管理"取向。例如,在德国,70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式,即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点,但其改革的基本内容--调整公共事业、"给国家减肥"(或"苗条国家")、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等--在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的"地方治理模式"(NSM:Neus Steueruage Modell),它与英美等国的"新公共管理"模式十分相似,特征是:产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向,康采恩式的权责划分,责任委托给商业单位等。又如,在荷兰,尽管改革没有更新政治-行政体制,改革具有渐进和零碎的特点,但改革是以管理主义取向的,即改革的目标是改善政府组织的运作,提高行政效率与效能,方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的"大手术"改革(以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容)、1989-1994年推行的"社会更新活动"(核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动)、1990年开始的"大效率运作"改革(目的是提高文官系统的效率和削减预算),都具有明显的新公共管理特征。

   当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家,改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括,也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类:"(1)预算和财政改革;(2)结构改革;(3)程序或技术层面的改革;(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系;每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。"[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外(西方)的行政改革的基本内容归纳为三方面:第一,社会、市场管理与政府职能的优化(包括非国有化、自由化、压缩式管理等);第二,社会力量的利用和公共服务社会化(包括政府业务合同出租,以私补公,打破政府垄断,建立政府部门与私营企业的伙伴关系,公共服务社会化);第三,政府部门内部的管理体制改革(包括建立与完善信息系统,分权与权力下放,部门内部的组织结构改革,公共人事制度改革,提高服务质量以及改善公共机构形象,公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容)。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述,将当代西方政府改革实践分为三种类型:"一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行'新公共管理的改革'(其中,英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革,美国属于渐进主义的改革,加拿大居于两者之间);二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革,它们都受到新公共管理的影响(其中,有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类,而德国则具有最明显的渐进主义特征);三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革,西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。"[2](序 P3-4)而"无论哪一种改革类型,都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的'新公共管理'两种基本取向的争论。"[2](P8)

   二

上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势,即"新公共管理"或"管理主义"改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理:OECD国家的公共管理改革》声称:经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程,这就是"新公共管理"或"管理主义"模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出:北美各国目前继续沿着"管理主义"(而不是严格的公共行政)的思路去考虑公共组织的管理;而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《厦门大学学报(哲社版)》2000年02期
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