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陈振明:当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具

更新时间:2014-07-21 16:03:55
作者: 陈振明  

   【内容提要】市场机制及工商管理技术(市场化工具)在政府治理中日益加强地应用,成为21世纪西方行政管理改革与发展的一般趋势。当代西方政府改革与治理中常用民营化、用者付费、合同外包等十几种市场化工具。

   【关 键 词】政府改革 治理 市场化工具

   在当代西方各国的"管理主义"或"新公共管理"改革中广泛应用市场机制及工商管理技术(市场化工具)。凡是那些在某一方面具有明显市场特征(如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等)的方式、方法和手段,都是市场机制的反映,都可以称为市场化工具。

   关于政府工具或治理工具,学者们有不同的分类,他们所列举的当代政府工具或治理工具中相当大的部分是市场化工具。

   戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中对当代政府所使用的工具(他们称之为政府箭袋里的箭)进行概括,分三类(传统类、创新类和先锋派类)共36种。[1]E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程中的政治》一书中将政府工具分为"直接行政、补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目"等。

   萨拉蒙(Lester M.Salamon)等人在《政府工具》一书中将政府常用的治理工具(公共行动的工具)分为"直接行政(direct government)、社会管制(social regulation)、经济管制(economic regulation)、合同 (contracting)、拨款(grant)、直接贷款(direct loan)、贷款担保(loan guarantee)、保险(insurance)、税式支出(tax expenditure)、收费(fees)、用户付费(charges)、债务法(liability law)、政府公司(government corporation)、凭单制(vouchers)"。他们还列表具体说明了这些工具各自的特征。[2]

   总的来说,当代各国政府改革与治理中常用的市场化工具有如下十几种:

   一、民营化

   民营化有时被用作市场化的同义语。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方,通过市场的作用,依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售给私营企业(私有化)。世界上有 100多个国家在推行民营化,还有很多正在考虑实施。其中以英国、新西兰和其他欧洲国家最为典型。

   在英国,从20世纪70年代末开始,撒切尔及其改革的后继者主要采取了两种民营化的方式:一是采取向公众出售股份的形式,实现国有企业的撤资。这包括:"英国燃油公司(1979)、英国飞机制造公司(1981)、英国石油公司(1982)、有线和无线公司(1983)、美洲豹公司(1984)、英国电信公司 (1984)、英国天然气公司(1986)、英国航空公司 (1987)、劳斯莱斯公司(1987)、英国机场管理局 (1987),随后还有自来水管理局(1987)、电力局 (1990)、英国铁路。"[3]二是通过特许投标、合同承包,鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务。英国的以私有化为主要内容的民营化取得了较大成就:缩小了政府规模,在短期内减轻了财政支出,而且还获得了数百亿英镑的股份出售收入;政府对企业的干预减少,企业有了较大的自主权;在引入竞争机制的部门,绩效明显提高,如英国航空公司从此走向国际领先地位。

   新西兰从1978年底开始,在两年半的时间内,拍卖了银行、保险、石油、电影、印刷、航运、电信等国有企业,价值约50亿美元。美国也有政府出售企业的例子,如联邦政府出售联合铁路公司。不过美国很少有国有企业,这方面改革不显著。在西方国家民营化理论和实践的影响下,苏联、东欧等前社会主义国家和第三世界国家在20世纪80年代以后也进行了大规模的私有化,公共服务及垄断行业逐渐向私人部门开放。我国国有企业改革的成效是有目共睹的,公共服务的民营化开始逐渐实行。

   二、用者付费

   俗话说,"天下没有免费的晚餐"。公众在消费政府提供的公共服务时也要适量交费,谁消费谁付费。在实践中,用者付费常常与特许经营相结合,它要求对一些公共服务采取收费的方式,目的是把价格机制引入到公共服务中来。从理论上讲,用者付费工具有如下优点:一是能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费;二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助,对社会公平造成损害;三是可以使价格真正起到信号灯的作用,即市场机制在公共服务领域得以有效应用;四是可以增加政府的财政收入,缓和政府的财政危机。

   西方国家在许多服务领域采取用者付费工具。在美国,用者付费在自来水、电力、天然气、垃圾收集、污水处理、娱乐设施、公园、电信服务、港口、机场、道路、桥梁、公共汽车等方面得到广泛应用(特别是1992年以后,美国的收费公路迅速增长)。在法国,城市间的公路由私人投资、建造、拥有、管理和保养,向使用者收费,在一定期限后,还给政府(在我国,这种方法也得到了广泛应用,用于自来水、天然气、高速公路、桥梁等方面)。"实行用者付费以后,公众显示了对公共物品和服务的真实需求,使得资源得以有效配置。在特许经营的条件下,用者付费能够刺激私人部门以较低的价格提供这类服务,改善服务质量。从公平的角度看,由直接受益者支付比用财政支付更公平。在美国的一项调查表明:'在用者付费、财产税、地方销售税、地方收入税之间,用者付费是公民第一位的选择。'"[4]这说明在管理完善的条件下,用者付费受公众的欢迎。

   三、合同外包

   合同外包是把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来,它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提,变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么,然后依照所签订的合同监督绩效,而不是靠强迫。合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径,是降低成本、节约开支的有效手段。合同外包常常使用竞争性招标投标(竞标)的方式。竞标一般包括四个步骤:一是先确定有哪些公务可以承包出去让私营公司承担,也就是私营公司有多少投标的机会;二是私营公司提出应标书,以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务;三是如果所提供的服务涉及定价问题,私营公司也必须向政府作出明确的定价意向;四是在上述步骤的基础上,由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。招标是充分开放性的,除了私营公司之外,公营服务公司也可以参加投标。西方各国(如英国)在政府采购、车辆维护、饮食服务、会计、财务管理、建筑设计、财务管理等领域普遍采用这一方式。

   合同外包工具在美国的应用也非常广泛。美国的一项调查表明:"99%的政府实施过合同承包,至少有200种服务是由承包商向政府提供的。"[5]在英国,1988年的《地方政府法》要求,6种基本的市政服务必须经过竞争性招标来安排,包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆维修、地面维护和饮食服务。公共部门可以和私人部门共同参与竞标,因此,竞标的结果可能是公共部门获胜,也可能是私人部门获胜。加拿大、德国、澳大利亚、日本等国也都在不同程度上使用了合同承包的方法。对这些国家合同外包的大量调查表明,"在服务水平不变的前提下,合同承包可以节省大约25%的费用。"[6]除提高效率之外,合同承包在效能上也具有优势,"承包商具有更加专业的技术,有更大的灵活性,因此,毫无争议,对一系列政府的日常活动来说,合同承包远比政府直接提供有效。"[7]在公平性上,在妥善管理的情况下,任何想投标的承包方都有平等得到的机会,因此受到投标者的欢迎。在美国,政府合同承包长期存在,并在企业中广泛地应用,使得这种方法容易为政府和社会所接受,合法性较高。目前,固体垃圾收集服务的合同承包被认为是最有效的一种方法。

   四、特许经营

   公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利,通过特许协议明确双方的权利与义务,承担相应的风险,从而达到公共管理目的的一种工具。1994年世界发展报告把特许解释为是一种私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排。私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提供资金;这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。[8]

   特许经营可以根源追溯到古希腊和古罗马时代。在近代西方(如法国)委托经营方式就大量应用于港口、运河、桥梁、铁路、供水、照明、城市交通等公用设施的建设。19世纪80年代以后,许多城市开始将垄断性特许经营权授予各有轨电车公司、水、排水系统、气、以及后来的电力等公共事业公司。20世纪70年代以来,随着新公共管理运动的兴起,特许经营在公共部门管理中得到广泛应用(尤其是应用于高速公路、铁路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营中),在公共物品提供和生产中发挥着重大的作用。近几年来,特许经营在我国公用事业的改革与发展中得到越来越多的应用。

   五、凭单制

   凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。凭单也称为有价证券、代金券、消费券,是"政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券"(Hatry语)。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中"消费"他们手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。[9]它的基本特征是:凭单是围绕特定物品而对特定消费群体实施的补贴;凭单不同于补助,是直接补贴消费者而非生产者;凭单通常采取代金券的方式而非现金。

   凭单制的优势很明显。较之于政府服务、补助等传统政府工具,凭单制是一种崭新的理念和技术,它从根本上改变了公共服务供给与消费模式。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中认为,凭单制的优势在于:使消费者成为安排者,通过消费者的自由选择使那些无法精确描述的服务获得了关于满意的标准;最有利于培育竞争,由此实现经济效率和效益;允许生产者规模独立于安排者规模,进而允许生产者规模最优化,最终实现规模经济;消费者直接向生产者购买物品,收益和成本直接关联;对消费者的回应性高;对低收入和少数民族群体具有特别的好处,最有利于促进获取服务的机会平等;尽管要求政府持续的支出,但允许相对少的政府雇员规模。[10]

   凭单制及其应用也有种种问题和缺陷,如成本和效益问题、公平问题、"撇脂"现象(即服务提供者选择最好的或唾手可得的顾客的倾向)、信息不对称问题、政府责任限度问题等等。

   六、分散决策

   分散决策其实就是分权与权力下放的过程,其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权,使被授权的下级组织或单位能够更加独立,能够自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。这种方法既涉及到中央与地方的关系,又涉及到政府部门内上下级之间的关系。前者应用的典型是美国联邦政府向州和地方政府放权,后者最典型的是英国的"下一步行动方案"和新西兰的公司化改革。英国和新西兰的做法体现了奥斯本和盖布勒所倡导的"起催化作用的政府--掌舵而不是划桨","分权的政府--从等级制到参与和协作"这两大原则。

在英国,撒切尔政府在1988年实行《改善政府管理:下一步行动方案》的改革方案。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《福建行政学院·福建经济管理干部学院学报》2005年02期
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