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夏锋:农村土地资源配置中的市场作用分析

更新时间:2014-07-03 21:54:03
作者: 夏锋  

  

   [基金项目] 本文系海南省哲学社会科学2013年规划立项资助课题“新型城镇化发展的海南路径:动力机制、制约因素与对策研究”(项目编号:HNSK(Z)13-13)的阶段性成果。

   [作者简介] 夏锋(1976-)男,山东济南人,中国(海南)改革发展研究院区域经济研究所所长、副研究员。主要研究方向:中国转轨经济理论与实践、农村经济。

   [摘 要] 近期,学术界关于市场对农村土地资源配置的作用展开激烈争论。本文通过制度分析和国内外案例分析表明,我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位,限制了农民土地财产权资本功能、收入功能的发挥,相当大程度上导致土地资源的粗放、低效利用。本文认为,释放市场在农村土地资源配置中的能动作用,一要严格用途管制,二要严格遵守土地利用规划,在这两个底线不突破的前提下,应当发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。这是提高土地要素配置效率,实现农民土地财产权与土地资本功能的有机结合,增加农民土地财产性收入,提高农民自主参与城镇化的重大制度创新。

   [关键词] 农村土地资源;市场决定作用;土地财产权

   [中图分类号] F321.1 [文献标识码]A [文章编号] 2095-3410(2014)04-0018-06

  

   中共十八届三中全会决定提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。在经济生活领域,市场决定论有没有例外?例如,目前国内学术界和政府决策层争论比较大的,农村土地作为一种重要生产要素和稀缺资源,市场能否在其配置中发挥决定性作用?正确回答这一问题,是事关农村综合改革乃至全面深化市场化改革全局的重大课题,需要理论和实践上的重要突破。

  

   一、关于市场能否在农村土地资源配置中起决定性作用的激烈争论

   35年的农村改革,一条主线就是围绕农民财产权展开。从农民自发包产到户到家庭联产承包责任制的确立,从“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,再到“赋予农民更多财产权利”。农民财产权不断实现,为农业、农村和农民发展不断注入新的活力。但无论从历史看,还是从现实看,农民财产权利问题至今尚未完整解决。例如,中共十五届三中全会决定提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,但农民土地权利事实上短期而不稳定。从“15年不变”到“30年不变”,再到“长期不变”和“长久不变”,目的就是保障农民对土地承包经营权的长久预期。但35年来,集体土地总量减少的过程,就是农民承包土地调整的过程。再例如,农民财产权改革一直围绕农民土地使用权作文章,相关的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和土地市场化方向演进,但始终没有解决农村土地所有权主体比较抽象、虚化、集体所有人与代理人之间权限不清晰的困境。农民和集体之间在集体土地财产权利如何界定上并没有解决好,造成农民土地财产权处于缺失状态。

   2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”、“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等目标任务后,关于市场应不应该、能不能在农村土地资源配置中起决定性作用,学术界和政府决策层开始了激烈争论,并由此形成了在农村土地资源配置上“市场决定论”与“市场非决定论”两类主要观点。

   持“市场非决定论”者认为,在土地资源配置上,市场不能起决定性作用,因为要有规划。[1]有学者认为,土地资源配置需要规划的引导,不能完全跟着市场走。[2]有的学者指出,在发达的市场经济国家,土地的用途界定和建设使用,并不是如其他资源和商品那样,由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定,误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来,会犯极大的错误。[3] 有学者认为,农村土地资源配置中的某些突出问题,政府规划与用途管制缺乏刚性约束是主要原因。 [4]有官员甚至把城里人到农村买地建房称为“逆城镇化”行为。[5]

   持“市场决定论”者认为,市场是有效配置土地资源的决定性制度。[6] 有学者指出,制约农民财产性收入增长的根源是,农民的资产缺少资本功能,导致农民拥有的资产量与收入是完全不对称。[7] 有学者认为把我国现行土地制度的核心内容概括为“二元分割、政府垄断和非市场化配置”。[8]有学者认为,十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场,目的就是发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。 [9] 有学者认为,“市场决定”的改革精神表明,不论是农村土地,还是城镇土地,其供应都应当平等进入土地市场交易中心;而各类土地的需求方,则可以将需求登记信息在土地交易中心挂牌。供给方与需求方都在土地交易中心登记撮合,形成价格并完成交易。[10]

   从以上两类主要的观点争锋可以看出,无论是学界,还是政府层面,对于市场在土地资源配置中的作用尚未达成共识,思想上尚未统一。因此,从理论上和各地农村土地制度改革实践上,理清这一问题,无疑对未来全面深化农村改革具有重要价值。

  

   二、农村土地资源配置具有一定的特殊性

   与劳动力、资本等生产要素不同,土地作为一种特殊的资源和生产要素,其配置也表现出独有的特性。

   (一)农村土地资源配置的约束条件

   从世界各国做法看,农村土地资源配置的特殊性就在于严格的用途管制和严格,这是世界各国和地区通行的做法。

   1.严格的用途管制

   严格的土地用途管制是世界绝大多数国家普遍实施的做法。日本政府为防止农村土地大量减少,对农村土地进行工业等非农建设进行严格、繁琐地审批。例如,日本的《农地法》规定,政府有权强制拆除农民违规使用农地修建的住宅,违规农民将获罪3年以下有期徒刑和罚款。我国台湾地区法律规定,严禁非农人员购买农用地后挪作他用。英美等国采取了“分区管制”办法,通过制定分区条例来实现对土地用途的管制。

   2.严格的规划管理

   严格的土地利用规划是西方各国普遍做法。日本土地资源匮乏, 政府通过《城市规划法》、《新城市规划法》,以及《市街地建筑物法》、《农地法》、《建筑标准法》等法律来确保规划的权威性和严格执行。上世纪50 年代以来, 美国政府为了防止和解决部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列问题,各州政府引入了“精明地扩展”理念。其基本内涵是提高土地、交通等资源利用效率;在推动经济社会发展的同时,保护好生态环境;增强地方政府公共服务供给能力,提高公众参与和社区社会力量。“精明地扩展”理念对提高建成区的开发密度, 减少对用地需求,保护生态脆弱区环境起到了积极作用。

   (二)我国土地资源配置的特殊性

   尽管我国土地绝对数量大,但人均占有少。我国人均耕地从1996年1.59亩降至2009年1.52亩,大大低于世界人均3.38亩的平均水平。为保障国家粮食安全的刚性要求,对耕地保护提出了更为严格的规定。但从现实情况看,耕地在不断减少,城镇新增建设用地规模不断扩张,供需矛盾日益突出,18亿亩耕地红线岌岌可危。

   为了加强土地管理, 我国制定了一系列用途管制和土地利用规划管理制度。2008年国务院批准了《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》,提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针,实行最严格的土地管理制度。”2012年,国土资源部下发了《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》,要求“各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划”,“不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排,确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。”

  

   三、市场在土地资源配置中起决定性作用符合市场经济一般规律

   习近平总书记指出:“理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”从理论和现实实践看,土地资源配置由市场决定没有例外。

   (一)土地资源的特殊性不能成为排斥市场作用发挥的理由

   国际经验表明,市场在土地资源配置中的作用不可替代,同时需要发挥政府有形之手来保障农村土地利用符合用途管制和规划要求。政府既需要通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率,也需要通过制定严格的法律法规来保障市场机制的运行,并防止“市场失灵”和各种违规行为。在西方发达国家,政府采取的措施主要是利用经济手段,而主要不是依靠行政手段。例如,很多国家实行较高的不动产税, 但同时采取差别税率的办法,惩罚土地粗放利用,奖励集约利用土地。例如美国地方政府开征开发影响税、改良税以及不动产转移税等税种,抑制局部地区的土地开发,促进土地的集约高效利用。

   (二)我国相关政策鼓励市场作用的发挥

   我国的一系列法律法规虽然明文规定了严格土地用途管制和严格规划管理,但也提倡市场的作用。例如,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》明确提出了“统筹土地利用与经济社会协调发展,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用”,“健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制,通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。”但现实中,由于农村土地制度改革的相对滞后,政府垄断土地供给市场,甚至直接经营商业性用地。政府的双重角色导致土地用途管制和规划执行的软约束,而且排斥了市场主体,特别是农民的参与土地市场交易,市场在土地要素价格发现、土地资源优化配置中的作用甚微。近10年来,农村日益增多、花样翻新、形式隐蔽的各种土地乱象,与农民土地使用权物权保护不严格和市场机制的严重缺失直接相关。

   (三)地方积极探索农村土地制度的市场化改革

   在地方上,土地资源要素的市场化改革一直没有停止。1987年,深圳市开创了“招拍挂”的土地出让方式的先河,这是通过市场机制配置土地资源的开端。经过20多年的改革发展,市场对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、落实耕地保护基本国策、加快工业化和城镇化进程起到了重要的作用。但总体上看,现行农村土地制度已经跟不上现实情况的变化,导致了农村土地乱象丛生、人口城镇化滞后、农村消费大市场难以启动等诸多矛盾问题。近10年来,各地纷纷根据本地实际,探索推进农村土地资源配置的市场化改革试验。例如,成都的集体土地入市,招、拍、挂试验;重庆的地票试验,以及各地采取的土地指标“增减挂钩”、“占补平衡”等试点,对激发农民生产积极性,振兴农村经济发挥了重要作用。但由于制度改革的滞后,实质上很多地方试验是顶着“违法”的帽子,难以深入,步履维艰。也正是由于现行法律脱离实践和相关制度改革滞后,建设用地指标私下交易实际上大量存在,由此引发的经济纠纷和侵害农民权益问题时有发生。

  

   四、我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位的制度成因

   (一)城乡土地市场的二元分割

我国土地所有权制度的二元分割,使得土地要素市场也是二元分割的。现有土地制度下,土地在城乡之间以及三次产业之间的配置,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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