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刘晗:宪制整体结构与行政权的司法审查

更新时间:2014-06-30 23:26:48
作者: 刘晗  

    

   摘要:  美国宪法中奠基性的“马伯里诉麦迪逊”案一般被当作确立司法审查制度的案例,即法院拥有审查国会立法是否违宪的权力。本文试图通过对于该案判词全文的重新解读,展现该案件更为全面的意义。马伯里案不仅开创了宪法意义上的司法审查,而且触及了行政法意义上的司法审查。马歇尔大法官在该案中不但确立了法院对于国会立法的合宪性进行审查的权力,而且讨论了法院对于行政行为合法性的审查权,尤其是该审查权的权力来源、范围和限度。马伯里案对于美国宪法的整体结构提出了根本性的问题。

   关键词:  司法审查;行政权;总统权力;美国宪法

    

   二百一十一年前,美国联邦最高法院对一个名为“马伯里诉麦迪逊”(Marbury v. Madison)的案件做出了判决。[1]如今,在美国宪法和一般宪法理论的讨论中,此案已经成为了一种象征和标杆。马伯里案是美国宪法中无可争议的最伟大的宪法案件,也是世界知名的宪法案件。[2]在21世纪以来关于中国是否应当以及如何采用违宪审查制度的讨论中,该案也占据了标示性的位置,成为了法律界和法学界重要的参考。[3]在“宪法司法化”的讨论中,马伯里案是最具典型意义的样板,马歇尔大法官撰写的判词也是对司法审查的基本原理最为精当的阐述。[4]无论是在国际还是国内的学术讨论中,该案的意义一般被认为是在世界范围内最先确立了司法审查制度,即美国联邦最高法院审查国会立法的制度,因此对于后来世界范围内司法审查制度的普及起到了重大的示范作用。[5]在某种程度上,马伯里案已经成为了司法审查或违宪审查的代名词。

   在违宪审查的问题上,马伯里案作为一个标杆太过伟大,以至于使人们忽视了该案的其他公法意涵。其实,马伯里案的内容和意义远不仅限于司法审查。通读马伯里案的判词全文,司法审查只是马伯里案的一个部分。马伯里案之所以重大,不仅因其确立了司法审查制度,更因为它对美国宪政整体结构提出了根本性的问题,也对一般的宪政理论提出了基础性的问题。其中,美国宪政体系中的总统权和行政权问题是重要的一个方面。本文即从这个角度来重新解读该案。司法审查涉及司法权和立法权之间的宪政关系——这自然是美国宪政整体结构中的重要问题。但马伯里案中首要的实体问题是总统权的问题——这个问题也是马伯里案的起因。从美国宪政整体结构的角度探讨马伯里案中的行政权问题,有助于我们更加深刻和全面地理解和把握美国宪法,乃至一般的宪政原理。如果要深入理解马伯里案所处理的美国宪政结构性问题以及其对于美国宪政结构的重大影响,并因此加深对于一般性的宪政原理的理解,马伯里案的判词必须得到更为全面和深入的解读。

   本文分为以下几个部分:第一部分将简要介绍马伯里案的基本事实、政治背景和判词梗概,将该案放入立宪之后美国早期共和国的政治实践中加以理解。第二部分从总统权力的角度解读马伯里案判词的前两部分,涉及总统的特权与豁免、任免权等问题。第三部分从法院审查行政行为的角度出发,从行政法的角度解读马伯里案中所涉及的问题。最后是一个简短的结论。

    

   一、马伯里案的案情、背景及判词梗概

   从司法裁判的角度来看,马伯里案的事实并不复杂。原告威廉·马伯里(William Mar bury)被即将卸任的亚当斯总统提名为华盛顿地区的治安法官(任期五年),并且这份委任状在亚当斯执政的最后几天内得到了参议院的确认。但他的委任状因为总统换届的混乱而未及时寄送出去,因此他要求新任国务卿詹姆斯·麦迪逊(James Madison)将委任状寄送给他。麦迪逊并未满足他的请求。马伯里因此向最高法院起诉,要求法院发出执行状(writ of manda mus),强制麦迪逊发送委任状。

   仅从当事人的身份来看,马伯里案的高度政治性也不言而喻。原告是前任总统任命的法官;被告是新任的国务卿,他们都是政治人物。实际上,马伯里案诞生于美国建国后的第一次重大的政治危机之中,而且是这一危机的延续。这场政治危机源于1800年总统大选。在这次大选中,《美国宪法》的制定者所设想的政治体制开始受到挑战,其所设定的总统选举制度也开始显现出漏洞。一方面,《联邦党人文集》中所担心并试图通过大国共和制来避免的党争出现了。[6]建国时期的政治精英开始分化成联邦党人和民主共和党人。政党成为了总统选举中的主要力量。对于联邦党人而言,杰弗逊式的平民民主制与联邦党人所设想的代议贵族制相冲突;杰弗逊的法国式政治信仰亦与联邦党人的英国做派相冲突。[7]

   另一方面,1787年《美国宪法》关于总统选举制度的规定也在现实运作中显示出了漏洞。在1800年大选之时,联邦党人亚当斯仍是美国总统,民主共和党人杰弗逊是副总统。有四个人参加了此次总统选举:杰弗逊、伯尔(Aaron Burr)、亚当斯和平克尼(Charles Pinckney)。按《美国宪法》第二条规定,每位总统选举人(electors)投下两张总统选票;得票最高的总统候选人当选总统,得票次者为副总统。民主共和党原计划让一名选举人将手中一票弃权,只投一票给杰斐逊,以使杰斐逊比伯尔多得一票,这样就可以使他们分别成为总统与副总统。但实际上,所有选举人都投下了两张选票,导致两人同获七十三张选举人票。《宪法》对此问题的解决方案是:让众议院从二人中选出总统。但当时的众议院由与民主共和党对立的联邦党所控制;联邦党议员大多不愿选择杰斐逊,而宁愿推举伯尔,甚至想将马歇尔推上总统的位置。[8]因此,众议院投票陷入僵局,三十五轮投票之后仍然未能选出总统。在联邦党人汉密尔顿的游说下,在第三十六轮投票中部分联邦党人改变了主意,才将杰斐逊选为总统。在这个过程中,险象环生:宾夕法尼亚和弗吉尼亚的民主共和党州长们试图发动民兵开进华盛顿勤王,帮助杰弗逊挫败联邦党人的阴谋。联邦党人则有号召马萨诸塞州民兵前往华盛顿的呼声。新生的美利坚合众国差点成为了兵争总统的香蕉共和国(Banana Republic),如同二十世纪民主化之后的一些拉美国家一样。[9]

   最终,联邦党在1800年总统选举中败给了民主共和党。当选总统的杰弗逊开始试图进一步掌控国会。失势的联邦党人在最后关头押宝在司法系统,试图将党人安插进各级法院,以继续与民主共和党人进行斗争。1801年1月20日,亚当斯任命原国务卿马歇尔为最高法院首席大法官。2月4日,马歇尔宣誓就职,但仍继续履行国务卿职责。2月13日,联邦党人掌控的国会通过1801年《司法法案》(The Judiciary Act),创设了十六个新的中间法院的职位;亚当斯随即任命了这些法官。2月27日,国会通过了《哥伦比亚特区组织法》(The Organic Act for the District of Columbia),规定总统可以任命不特定数目的治安法官。亚当斯任命了四十五名治安法官,并得到了国会的确认。马伯里被亚当斯任命为哥伦比亚特区的治安法官,并在亚当斯离任前为参议院所确认。但亚当斯签署的委任状并未寄出。3月4日,杰弗逊就职,之后就采取措施针对联邦党人,命令新任国务卿麦迪逊不发出亚当斯任命法官的委任状。马伯里随即起诉至最高法院,要求法院发出执行状,强迫国务卿发出委任状。

   主审该案的马歇尔大法官代表法院发表了意见。马伯里案的判词可以分为三个部分。按照马歇尔的行文顺序,三个部分分别回答三个问题:第一,马伯里是否对其所要求的委任状享有权利?第二,如果他有这个权利,且此项权利受到侵犯,法律是否为其提供了救济?第三,如果法律确实为他提供了救济手段,这种救济手段是否指最高法院下达颁发委任状的强制令(mandamus)?马歇尔大法官在第三部分提出了著名的司法审查权,即法院审查国会立法的权力。但在第一个和第二个问题当中,总统和行政机关是主角。

   马歇尔撰写的判词对于第一个问题的回答是肯定的:马伯里的确对于治安法官的委任状享有法律权利。马伯里的权利来自于法律的规定和总统的任命。首先,1801年关于哥伦比亚特区的法案创设了华盛顿县治安法官的职位。其次,总统(即亚当斯)根据《宪法》规定的任命权,经过提名、任命和委任三个环节将马伯里这个人填充到上述职位当中。当总统签署最终的委任状时,任命即告生效。在提名和任命的环节,总统具有不受法律限制的自由裁量权;但一旦签署委任状,总统就不能随意更改任命。任命在委任状签署之后变成被任命人的一项法律权利。马伯里因而享有对于该职位的法律权利。委任状即是任命的最终环节,也是任命本身的公开证据。马伯里当然对于委任状享有权利。委任状是否已经送达给被任命人并不影响该权利的法律效力。“委任状的送达,是一项由便利,而非法律指导的实践。”[10]

   判词对第二个问题也做出了肯定性的回答。马歇尔撰写的判决意见掷地有声地表明:“公民自由的真正本质必定在于,不论何时受到侵害,每个个人都有要求法律保护的权利。政府的首要职责之一就是提供那种保护”。[11]总统通过签署委任状将马伯里委任到哥伦比亚特区的治安法官的职位上。国务卿随即按照法律规定加盖合众国国玺是对于总统签署的决定性证据,也是任命宣告完成的决定性证据。因此,马伯里对于委任状享有法律权利,国务卿拒绝送达委任状,是对于该权利的侵犯,合众国的法律必须为之提供救济。国务卿依照总统的命令拒绝发送委任状,不是宪法和法律所允许的具有自由裁量权的政治行为,而是一种对于法律权利的侵犯。法院有权对该行为进行审查,并对权利的侵害提供救济。

   但判词对于第三个问题做了否定性的回答。马歇尔撰写的意见宣布,马伯里诚然可以在司法系统寻求救济,但却不是在最高法院。因为,虽然国会通过的1801年《司法法案》第十三条授予了最高法院发出执行状(mandamus)的权力,但是《宪法》却只规定了最高法院上诉审的权利,而发布强制令的权力属于初审的范围。根据成文宪法的基本原理,《宪法》是国家的根本法和最高法,与《宪法》抵触的法律无效。因此,1801《司法法案》第十二条违宪。最高法院因此不能发出强制令,马伯里无法从最高法院这里寻求救济。

   以马歇尔领衔的最高法院最终肯定了马伯里的权利,但并没有帮助他实现该权利,它没有采取法律措施对该权利受到的损害提供救济。通读判词英文全文,关于国会立法的司法审查仅仅是五页的长度(即第176至180页),而对于总统权和行政行为的司法审查却占据了二十二页的篇幅(即第153至176页)。

    

   二、马伯里案中的总统权问题

   1787年《美国宪法》构建了一个三权分立的政府体制。在三权分立的政府体制下,美国总统有着较为特殊的地位。美国总统既是国家元首(The Head of State),又是政府首脑(The Head of Government)。[12]美国总统既在对外事务中代表美国的国家主权和民族形象,也在内部事务中代表三权分立中的行政机关。这是总统制国家的重要特征。相比较而言,在一般西方议会制国家中,国家元首和政府首脑有一定的区分。比如,在英国,国王/女王是国家元首,首相是政府首脑;在欧陆议会制国家,总统一般来说是虚位的国家元首,总理是实际的政府首脑。就美国而言,对于总统权力的宪法控制就涉及两个方面的问题:一是作为国家元首的总统在宪政体系中的地位、权力与特权,即狭义上的宪法中的总统权;二是作为政府首脑的总统行为及其所代表的行政机关行为的合宪性问题,即一般意义上行政行为的司法审查。

1787年美国的制宪会议曾就行政权的性质进行了讨论。[13]其中一个核心争议点是:究竟行政权应该赋予一个人还是多个人?(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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