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刘晗:宪制整体结构与行政权的司法审查

更新时间:2014-06-30 23:26:48
作者: 刘晗  
如果是一个人的话,那么这个人就是“选出来的国王”,[14]有人担心这个人(即总统)将会有类似国王的权力和尊荣。但最终,会议决定将行政权赋予一个人。为了限制这个人的权力,以防他成为不受法律限制的国王,制宪会议决定不将战争权等重要权力赋予总统。但无论如何,“选出来的国王”这个意象仍然萦绕着美国的立宪者以及后来的政治家和普通公民。由此引发了一系列关于总统的权力的宪法问题。

   马伯里案涉及总统权的两方面问题:第一,总统的特权和豁免(Privileges and immunities);第二,总统任免官员的权力(the power of appointment)。马伯里案提出了一个核心问题:总统的权力受不受到法律,尤其是司法的限制?以下分述之。

   马伯里案首先涉及总统的特权和豁免问题。这体现在作为国家元首和行政首脑的总统能否在普通法院被诉(而不仅仅是经由特别程序被弹劾[15])的问题上。就案件事实而言,真正侵犯马伯里权利的人是杰弗逊总统,因为实际上是他下令要求扣留马伯里的委任状。马伯里案的判词没有直接处理这个问题,但马歇尔大法官暗示了这个问题,并表明了自己的态度。在判词的第二部分,马歇尔大法官首先概括了法治国家的特征:公民个人权利受到侵犯时,政府应该予以救济。在此处,他援引了英国的例子在大不列颠,国王自己会在以恭敬的形式提出的申诉中被诉,并且他从来不会不遵从其法院的判决”。[16]马歇尔接着说出了一句著名的话美国政府断然是一个法治的政府,而非人治的政府”。[17]这句话其实也是针对总统能否被诉的问题而讲。马歇尔并没有提到主权豁免问题。考虑到在当时的其它案件中,总统的主权豁免已经得到了法律承认,这是一个非常奇怪的事情。[18]他认为,这个诉讼可以类比为官员诉讼,不产生主权豁免问题。马伯里案因此在某种意义上开启了美国后来确定的要求官员履行法律职责的时候不受主权豁免保护的先例。[19]

   从马伯里的辩护律师的角度而言,总统能否被诉的问题与该案的法律策略直接相关。很显然,马伯里挑战的是杰弗逊总统。但对于马伯里和他的律师来讲,诉讼的首要问题是起诉谁:马伯里能否起诉杰弗逊?总统能否被起诉?如果总统被起诉了,他是否应该出庭受审?——在马伯里案中,这些问题没有明确的回答。马伯里本人及其律师没有选择起诉杰弗逊总统,而是起诉了国务卿麦迪逊。这自然有多方面的原因:或是因为杰弗逊本身刚刚赢得了大选,势力太大,根本不可能出庭应诉。但更为重要的是,由于当时的人们普遍认为总统是选举出来的国王,在其特权和尊荣上面类似于国王,他被认为不应该被诉。起诉麦迪逊而非杰弗逊,在人们的政治想象中,对应的是英国传统:不能起诉国王,但可以起诉首相。马歇尔在判词中所引用的布莱克斯通的一段话也隐隐地与此问题相关在论述了国王对于一个臣民的人身侵害被假定为不可能之后,布莱克斯通……说:‘但对于财产权的侵害几乎不可能在没有他手下官员的干预下由国王所犯;对于国王来说,法律……提供了各种探查那些代理人的错误和不当作为的办法,正是因为那些人,国王才被欺骗或引诱去做一些暂时的不义之事。’”[20]国王不能被诉,而只能让其手下的官员被诉。

   从另一个角度来看,《美国宪法》似乎对于总统能否被诉的问题作出了否定性的回答。《美国宪法》第2条规定了总统的弹劾程序:当总统犯有重罪或轻罪时,只有众议院有权决定弹劾,其角色相当于检察院;只有参议院有权审理弹劾案,其角色相当于陪审团。换言之,总统在一般情况下只能被“政治审判”,[21]只有在极为特殊的情况下才能被司法审判。否则,《美国宪法》完全没有必要规定弹劾制度。

   后来,美国最高法院在一系列案件中也处理了总统能否被诉的问题。1950年的“杨斯顿钢铁公司总统权限案”即是一例。1950年,美国开始了朝鲜战争。当时美国钢铁业劳资双方矛盾激化,工会号召全国钢铁工人举行大罢工。由于钢铁是重要的战备物资,杜鲁门总统得知钢铁工人准备罢工后认为此事将危及国家安全和国际战略。他在钢铁工人发动罢工前发布了一条总统令,命令商务部长索耶(Charles Sawyer)接管钢铁厂,保证钢铁的正常生产。这些钢铁厂随即通过诉讼来挑战总统的这项决策。值得注意的是,钢铁厂的律师选择起诉的是商业部部长索耶,而不是总统杜鲁门本人。[22]这种选择正反映了上文所提及的道理:不能起诉总统,只能起诉总统手下的官员。1982年的“尼克松诉菲茨格拉德案”则直接涉及总统能否就其任职期间的行为被起诉的问题。在这个案子里,美国最高法院判定总统不能被起诉。[23]菲茨格拉德(A. Ernest Fitzgerald)被尼克松总统免掉了空军管理分析人员的职务,随即针对联邦政府提起了一系列的诉讼,其中一起即针对尼克松。美国最高法院认为,如果让总统被诉而进入民事司法程序(civil procedure),会牵扯总统的精力,不能让其正常地履行职责。[24]法院同时强调,给予总统民事审判豁免权并不意味着总统的权力不受限制。美国法律和社会有很多其他的方式来限制总统的权力。比如,《宪法》规定了总统可以被弹劾。此外,总统权还受到很多正式和非正式的限制:媒体监督、国会监督乃至追求连任的愿望和青史留名的渴望。[25]1997年的“克林顿诉琼斯案”中,最高法院虽然判定总统没有民事诉讼中的豁免权,但这也只是针对其就任总统之前的行为或者与总统职位无关的行为,而非总统在任期间的职务行为。[26]

   总统的特权还体现在总统行为的保密与公开的问题上。用当代的公法术语来说,此问题涉及“政府信息公开”。实际上,整个案件审理过程中的焦点就是,作为重要的证据,国务卿是否应当出示委任状?或者说,委任状究竟存不存在?马伯里的辩护律师、曾在亚当斯政府中担任司法部长(Attorney General)的查尔斯·李(Charles Lee)曾经在庭审时说道:“无论事实是多么地臭名昭著,……但申请人在获得这些事实的证据时非常尴尬。”[27]他继而阐述道,他在证明委任状是否已经由亚当斯总统签发并由国务卿(即马歇尔)盖印的事实时遇到了极大的困难。国务院的秘书被作为证人传唤,但他也没有接触全部的事实,并且记不清哪份具体的文件曾经被签字、盖印和备案。[28]麦迪逊的代理律师林肯先生(Levi Lincoln)对于这些回答表示怀疑和反对第一,他不认为自己有责任披露麦迪逊担任国务卿期间的职务行为;第二,他不应该被强迫回答任何可能使其自证其罪的问题。”[29]法院认为,“没有任何机密信息在此需要被披露。如果有,他没有义务回答;……但这些委任状是否在办公室中的事实,不可能是一项保密的事实,它是一个全世界有知情权的事实。”[30]后来,林肯同意就委任状的问题接受法院的问询。他解释道,亚当斯总统的确签署过一些委任状,而且国务卿在杰弗逊就职总统以前也已经盖印。但他并不清楚马伯里的委任状是不是在这些委任状之中。非常奇怪的是,法院和当事人对于这个回答表示满意;[31]考虑到马歇尔本人实际上知道事实的细节,国会实际上已经指责马歇尔未能披露事实的细节[32]。最终,关于委任状的事实细节仍然不甚清楚。

   最高法院的正式判决却处理了总统及其下属之间的谈话和机密文书的特权问题。一方面,马歇尔大法官承认,保密的要求可以成为司法部长(Attorney General)拒绝回答法官提问的正当理由。另一方面,法院不认为关于委任状的各种信息属于保密的范围;相反,人们对于此信息具有知情权。[33]法院实际上承认了总统及其僚属的机密谈话和公文的行政特权(ex-ecutive privilege),但认为决定哪些谈话和公文属于机密范围的权力属于法院。涉及公文保密的行政特权问题在后来最高法院的案件中得到进一步的体现。1974年的“合众国诉尼克松案”最为典型。[34]1974年,在涉及“水门事件”的一起案件中,[35]哥伦比亚特区的联邦地区法院发出传票,要求尼克松总统提交与其助手和顾问的谈话的磁带记录和文件,以作为证据为审判所用。尼克松拒绝提交,并向法院申请撤销传票。最高法院判定,总统对于保密的需求不是绝对的,而应服从刑事审判中取证的要求。

   另一个问题与总统及其下属官员的关系有关,即总统的任免权(the power of appoint- ment)。马伯里案的第一和第二部分的判词着重处理此问题。杰弗逊总统麦迪逊命令国务卿不发送委任状实际上是免去了马伯里的治安法官职位。因此,问题的关键在于,总统是否在任免官员的时候有不受法律和司法限制的权力?马歇尔在判词中承认,总统任免纯粹行政官员的权力不受干涉。美国宪法将行政权赋予了总统一人,总统具有自由裁量权,只在政治品格(political character)和政治良心(political conscience)方面对国家负责。[36]为了履行其职能,他有任免官员的权力。这些官员完全听命于总统,他们的行为与责任归于总统。他们完全按照总统的意志行事,不涉及公民的个人权利。在这个方面,最典型的例子是外交部门的官员。对于任免这些官员的自由裁量权,法院不能审查。[37]但对于其他职位的任免权不是如此。此种官员不是为总统服务,而是为法律服务。[38]他们的职务行为涉及公民个人权利的保护。马歇尔大法官由此做出了一个重要的区分:对于非纯粹行政官员的任免权不同于对于纯粹行政官员的任免权:

   在一个官员可以为行政长官随意免职的地方,我们无需考虑完成其任命的条件,因为任命的行为可以在任何时候被撤销……但当这个官员不能被行政长官随意免职的时候,任命是不可撤销的,也不能被废除。它已经授予了不可收回的权利。行政长官的自由裁量权只能在任命做出之前行使。[39]

   马歇尔确认了法院对于后一种官员任免的审查权。马伯里被任命为司法官员,总统不能随意免掉他的职位,因为对于这种官员的任命已经给被任命的人创设了一种权利,而决定某个权利是否赋予某个人属于司法权的范围。[40]马伯里案是官员任免问题上美国行政权与司法权之间最早的交锋。后来,最高法院在涉及总统的官员任免权案件中尤其突出这一点。[41]总统任免准司法官员的权力受到法律和司法的限制。[42] “法院的职权仅仅是判定个人权利,而非探询行政机关、或行政官员,如何履行他们具有自由裁量权的职责”。[43]对于授予权利(vested rights)的侵犯不应超越司法审查的限制。拒绝发送委任状是一种违法行为(wrong),法律应当给予受侵害者救济。

   在很大程度上,马伯里案之所以被美国人称为“伟大”,是因为法院敢于挑战总统,敢于针对总统宣示法治的原则。法院审查总统的行为以及整个行政部门的行为是法院的宪法解释权的重要体现。行政部门在执行宪法的时候必然伴随着对于宪法的解释。马歇尔在该案判词中的名目:“确定法律是什么是司法部门的职权和责任”不仅仅是针对国会来说,也是针对总统而言。在这一点上,马伯里案给美国的宪政体制和政治想象留下了丰厚的遗产。[44]也正是在这一点上,马伯里案在二十世纪得到了复兴。再以尼克松案为例,伯格法院(the Burger Court)正是在讨论总统特权的问题上,重申了法院在宪法解释中的至上地位。[45]正是在这个案件之后,美国总统的政治地位开始受到了极大的挑战;相反,法院的政治地位获得了进一步的提升。套用两本介绍美国宪法的中文著作的书名来说:“总统是靠不住的”,所以要让“大法官说了算”。[46]

    

   三、马伯里案作为行政法案件:行政行为的司法审查

马伯里案确立了司法审查制度,但实际上,马伯里案其实不仅仅开创了宪法意义上的司法审查,也触及了行政法意义上的司法审查。换言之,马歇尔不但确立了法院对于国会立法的合宪性进行审查的权力,而且讨论了法院对于行政行为合法性的审查权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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