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佟德志:村民自治的复合结构及其战略选择

更新时间:2014-06-30 15:51:21
作者: 佟德志 (进入专栏)  

  

  

   摘要:村民自治在发展的过程中,存在着村级治理的内在复合结构,同时,还存在着在与乡镇政权等外部力量形成的外在复合结构。这直接影响了村民自治的价值定位。因此,在村民自治的建设过程中,应该注意到村民自治这种复合结构的存在,正确处理好自治组织与党组织、乡镇政权之间的关系,更好地发挥其合力效应,这应该成为村民自治进一步发展的战略选择。

  

   作为中国民主最有活力的形式之一,村民自治得到了国内外学术界持久而又深入的关注。早期村民自治研究局限于村民自治内部不同,与此不同,现在的学者越来越倾向于超越这一局限,从村民自治中党与村民自治组织的关系,甚至是“乡政村治”的乡村治理结构来研究村民自治。本文即试图从总体上考察村民自治的结构,重新思考村民自治在中国民主总体结构中的定位,并据此给出村民自治的战略选择。

   一、村民自治的复合结构

   村民自治存在着复杂的内在结构,它是村民自治的内在政治形态。在农村,存在着规模虽小,但关系复杂的结构模式。学术界最新的研究表明,村级治理权威是一个多元结构。村支部、村委会、村民代表大会等新的治理主体在村民自治之后迅速崛起,很快占据了主导地位。然而,村级治理的传统权威、宗族和宗教势力等旧的治理主体在某些特定情况下仍然会有重要的表现。这种错综复杂的关系由于各地的历史传统、风土人情等状况的不同而存在着很大的差别,更增加了村级治理的复杂性。正是村民自治主体的这种多元结构使得村民自治这种基层民主的形式表现出复合结构的特征。

   在村级自治的发展过程中,通过自治的制度和程序,村民、村民会议、村委会、村长密切地联系在一起,构成了村民自治过程中的第一重关系,典型地体现了人民当家作主的基本原则。然而,仅有这一层面的自治是不够的。全面、准确地理解农村的村民自治必须引入另一层关系,那就是党的基层组织在村民自治中的存在,这实际上是“党的领导”在村民自治中的体现。这构成了村民自治民主过程的第二重关系,即村民和党员之间、村委会和村支部之间、村长和村支书之间形成的错综复杂的关系。这里形成的复合结构实际上是实现人民当家作主和坚持党的领导在基层的一种体现。

   在村一级贯彻“人民当家作主”与“党的领导”两个原则而形成的重复合结构是村民自治的核心,也是村民自治复合结构最关键的一层。在当代中国基层民主的过程中,党的基层组织的存在甚至直接决定了基层民主的样式,被认为是“基层群众自治存在和发展的重要前提和保障”。这一判断的理论依据包括两个方面:“一是党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径……二是党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。”[1]

   将村民自治从村一级扩展开来,中国的基层民主就存在一个外在的复合结构问题。就乡村治理的整体结构来看,应该是一种政府主导的治理模式。在政府主导的体制下,多种权力主体并存是最为明显的景观,这直接影响了“村治民主”的复合化走向。因此,一般性地分析农村的村民自治,常常很难把握“村治民主”的全貌,需要将乡村联系起来进行分析。

   从村治民主和乡村政治的角度,我们可以明显地看到一个国家与社会分离与互动的过程。就当代中国的实际情况来看,在这一互动过程中,国家权力的控制和干预是这样一种关系,没有国家权力的放开,就很难有社会自主性发展的空间;但是,社会结构的变化、公民个体的成长以及社会动员的程度亦会提高社会自主性的程度,从而形成国家与社会之间的博弈。如果把这种关系加上中国共产党基层党组织的影响,我们会发现,在中国基层民主政治发展的过程中,存在着三种相互影响的力量,即党、国家、社会。[①]这使得原本变数较多的国家与社会之间的博弈更为复杂,成为三者互动的多重博弈关系。其示意图[②]如下:

  

   我们看到,村民自治实施以来,村民的民主权利得到了保障,村民积极投身于民主政治当中,实现了当家作主的愿望。然而,这中间仍然存在一些问题。比如,贿选问题的普遍存在使得民主产生的权力畸形发展;由于其他具体事务上村长和村支书之间存在的认识分歧可能会导致村长以村民之名脱离党的领导,或者是以村民的名义脱离乡镇政府的领导等倾向。这种情况一旦出现,就需要有一个综合、全面的解决方案。在这一方案当中,基本的主体当然是广大村民,但是,基层党组织和上一级政府的领导仍然十分重要。这些村民自治的基本力量会在村民自治规定的框架上反复博弈,从而形成一种复合结构。

   村民自治的内在缺陷是其复合结构形成的基本原因。因为贿选、违规操作、宗族势力等不良因素的存在使农村村民自治形成的基层民主大打折扣,所以需要党的基层组织对此加以校正,同时,也需要政府从国家政权角度加以指导。比如,完善农村民主治理的法律和法规,这肯定是农村村民自治的体制自身无法做到的,它需要与省和地方政府相联系。同时,农村自治程度的高低,也是同政府的行政干预联系在一起的。村民自治的这种极强的外部性决定了它不是一种简单的自治,而是与政府、政党等因素复合起来,表现出极强的复合特征。

   如果从村民自治的系统来看,其内部存在的问题,比如,村委与村民、村委与村支部的关系当然十分重要;但是,就其外部性来讲,村与乡镇的关系如果没有依法理顺,也会直接影响到乡村的治理结构。这里既有乡镇等政权组织对政府的影响,同时也有一个村对乡镇政权组织影响的问题。随着农村经济、社会生活的变化,村一级的直接选举取得了重要的成功。我们基本上可以判断,在农村,不仅民主选举的制度已经建立起来,而且在一定程度上得到落实,这使得农村的民主生活发生了日新月益的变化。正是在这股热情的推动下,直选乡镇长的呼声亦越来越高,并且开始在一些地方展开试点。

   直选乡镇长可以看作是农村村民自治向上延伸的一种表现,是基层群众自治推动基层政府民主化的一个实例,选举方面的改革是一个实例。在乡镇一级政府的民主化进程中,农村村民自治的某些经验起到了一定的作用。就选举的方式来看,在基层民主的选举过程中,广大人民群众曾经创造过各种各样的选举形式。在村级政权中有吉林省梨树县的“海选”方法。这直接影响到乡镇基层政权的民主建设:在乡镇基层政权的民主建设中,出现过“直选”、“三轮两票制”、“海推直选”、“自荐海选”等方式;另一方面,村民自治还直接影响到城市的社区自治:比如,北京地区出现的“代议自治”、湖北的“院落自治”等形式。尽管城市的社区自治与农村的村民自治在很多地方都不相同,但是,城市的社区自治与农村的村民自治却可以遥相呼应,互相推动。对于城市社区自治来讲,村民自治的经验至少是值得总结和记取的。

   二、村民自治的价值定位

   党的十六大报告明确将“扩大基层民主”视为“发展社会主义民主的基础性工作”。这一战略选择不仅肯定了扩大基层民主的基本态度,而且,对基层民主的基本价值进行了一个比较明确的定位。在我国,基层民主政治的实践不仅涵盖了占人口最大多数的农村,而且还包括了新兴的城市社区,是中国民主政治最生动,也是最具活力的重要组成部分。由村民自治引发的农村基层民主已经走出村级,向乡镇扩展,甚至与城市的社区自治开始遥相呼应。

   村民自治的价值定位首先当然在农村。以村民自治为例,对于村民自治的作用,学者们一般持肯定态度。[2]作为人民民主的重要实践,村民自治充分体现了人民当家作主的基本理念,创造了丰富多样的民主形式,不仅是中国政治体制改革的重大成绩,而且将会对中国的政治文明建设产生巨大影响。对村民自治的价值,亦有一定程度的批评。在村民自治过程中,存在着贿选、腐败、形式化和混乱、宗族势力的负面影响等等,这都使人们对村民自治的民主价值产生怀疑,甚至是否定。其实,在村民自治过程中出现的这些违背民主,甚至是腐败的现象不足为奇,因为,现在普遍推行的村民自治只是中国农村民主化进程的一个初级阶段,随着民主程序的确立、公民文化的养成,这种民主会越来越完善。正如徐勇乐观地指出的那样,村民自治最重要的价值就是在民主化进程中,建立起一系列民主规则和程序,并通过形式化民主训练民众,使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益,从而不断赋予民主以真实内容。一旦仪式固化为习惯,成为日常的生活方式,民主才是真正不可逆转的。随着经济与社会的发展,民主化的外部条件日趋成熟,民主化进程便可以顺利实现由形式到实体的转换。[3]贺雪峰、仝志辉亦认为,在村委会选举过程中,非组织活动是不可避免的,其对选举不乏有着正面的影响;戏剧化选举因其高度动员的特征,可以训练农民的民主能力,有助于民主与法律制度深入乡村。村民上访及其仲裁,其结果将是形成遇事找裁判和尊重法律与惯例的习惯。可以认为,推行乡村选举产生的一些混乱场景不仅不能作为其“无民主成就”的依据,反而应视其为民主前景的孕育地。[4]

   当然,村民自治的价值又不仅仅在农村,这一民主形式越来越被视为中国民主政治建设的突破口,同农村党组织建设,乡镇政权建设,甚至是城市的社区自治发生联动,从而产生基层民主的整体效应,被视为基层民主的合理延伸。这种联动效应在事实上塑造了基层民主的复合结构,而且应该成为基层民主的价值选择。

   因此,准确而合理地定位村民自治不但直接关系到村民自治建设的基本原则和战略选择,而且会进一步影响到中国民主政治的进程。村民自治的价值不仅在于村民自治本身,而且在于它的示范效应。村民自治不但是中国农村民主政治的实现形式,而且还将成为中国民主政治建设的突破口,进一步影响到农村基层党组织建设、城市的社区自治,甚至与乡镇政权建设发生联动效应。今天,由村民自治引发的农村基层民主已经走出村一级自治组织,向乡镇一级政权扩展。与此相呼应,城市的社区自治也开始起步,并受到广泛关注。

   村民自治的实施同时会对农村基层党组织、乡镇政权等组织构成民主压力。如果没有一个整体的改革体系,村民自治就不仅无法带动基层民主政治的发展,而且可能会给中国的民主政治建设带来不利后果。农村基层民主的发展引发了一系列的问题,比如,村委会与乡镇政府关系的问题、村委会与党支部关系的问题、村委会与村民代表大会之间关系的问题等等。

   事实上,村民自治已经和正在改变村与乡镇政府的关系。村级民主选举使得村级自治机构产生了一种向下负责的趋势,这会在一定程度上改变传统的乡村关系,有助于抵制乡镇政府自利行为,甚至会产生对乡镇政府产生民主化的要求,直选乡镇长就是一例。继村民自治直选村长之后,直选乡镇长的呼声也越来越高,并且开始在一些地方进行试点。有研究者从党的历史经验和现实要求出发,认为必须改变乡镇干部的用人机制,实行乡镇长的民主直选。[5]

   城市居民自治的民主实践亦与村民自治的实践遥相响应。在农村村民自治之后,中国基层政治的又一大历史景观即是社区直选,这甚至被认为是基层民主建设的历史性再跨跃。这一选举形式逐渐发展成为我国社会主义民主政治新的生长点,必将同农村的自治一起,汇聚成一般势不可挡的民主潮流,成为中国社会民主政治自下而上的强大动力。因此,发挥基层民主向上的动力,从而推动中国社会的民主化进程,则成为基层民主的应有之意。

当然,由村民自治外在结构形成的这种价值定位也并不能一概而论。从村民自治和乡镇政权建设的关系来看,村民自治向上的价值定位也存在着挑战。一方面,作为一级政权的乡镇政府毕竟不同于村民自治,(点击此处阅读下一页)

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