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刘连泰:集体土地征收制度变革的宪法空间

更新时间:2014-06-27 07:40:25
作者: 刘连泰  
农村集体经济组织可以出让经营性建设用地的所有权,土地变为国有;如果受让方不是政府,农村集体经济组织只能出让经营性建设用地的使用权,所有权仍属农村集体经济组织。

   但这一制度安排可能带来另一个问题。如果农村集体经济组织将经营性建设用地使用权出让给政府以外的受让人,仍保有所有权,城市中就可能出现集体所有的土地,而现行宪法第十条第一款规定,“城市的土地属于国家所有”,这是否违宪?这就涉及到对现行宪法第十条第一款的解释。宪法第十条第一款是一个“土地国有化”的条款,是针对之前混沌不清的土地所有状态做出的一个决断,这里所规定的“城市”只包括“1982年修宪时既有城市范围内的土地,而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。”[36]经由这种解释方案,就可以判断,城市中出现农村集体经济组织所有的土地并不违宪。

    

   注释:

   [1] 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过,该部分内容出现在第三部分第(11)条。

   [2]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过)第三部分第(二)条有这样一段话:改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

   [3] 参见《土地管理法》第四十三条。

   [4] 参见现行宪法第六条。

   [6] 分别参见《中华人民共和国土地改革法》(1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过)第四条、第六条、第七条。

   [7] 1962年9月27日,中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例》,第九条规定,“公社管理委员会,在行政上,就是乡人民委员会(即乡人民政府),受县人民委员会(即县人民政府)和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面,行使乡人民委员会的职权。公社的社长,就是乡长。”1975年宪法第七条明确规定:农村人民公社是政社合一的组织。

   [8]《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》(1958年8月29日发布)第五条。

   [9] 参见李凤章:《通过“空权利”来反权利:集体土地所有权的本质及其变革》,《法制与社会发展》2010年第5期,第16页以下。

   [10] 在农村土地私有的制度背景中,从农村获取廉价的粮食显然不可能,即便中共中央下文,也难以执行。1953年10月16日,中共中央通过的《中共中央关于粮食的计划收购与计划供应的决议》,决定粮食实施统购统销。由于国家收购的价格远远低于生产成本,影响农民生活,遭到农民反抗。 甘肃通渭、贵州麻山、 福建邵武等地爆发大规模农民反抗统购统销事件。参见杨继绳:《统购统销的历史回顾》,《炎黄春秋》2008年第12期,第18页以下。

   [11] Justin Yifu Lin, Dennis Tao Yang, Food Availability, Entitlements and the Chinese Famine of 1959–61, The Economic Journal, Volume 110,   January 2000, p.136.

   [12] 参见1975年宪法第七条。

   [13] 参见1975年宪法第六条。

   [14] 参见1975年宪法第九条。

   [15] 1982年宪法第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”

   [16] 1982年宪法第三十条第一款第三项规定:“县、自治县分为乡、民族乡、镇”,1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》,标志着政社合一体制全面解体。

   [17]李凤章:《通过“空权利”来反权利:集体土地所有权的本质及其变革》,《法制与社会发展》2010年第5期,第16页以下。

   [18] 之所以说大致相当,是因为集体经济组织有“合理利用土地的义务”,而私有财产权不伴随这项义务。参现行宪法第十条第五款。

   [19] 《全国人民代表大会法律委员会关于第十二届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-01/27/content_1825096.htm,2014年1月29日最后搜索。

   [20] 只涉及到补偿标准。参见张枫逸:《让农民持久分享土地增值收益——从国务院通过《土地管理法修正案(草案)》说开去》,中国国土资源报2012年12月11日第3版。

   [21] 参见陈新民:《德国公法学基础理论(增订版?上卷)》,法律出版社2010年版,第214页

   [22] 参见张翔:《基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第69页。

   [23] 参见刘连泰:《将征收的不动产用于商业开发是否违宪——美国法上的判例及其借鉴》,《法商研究》2009年第3期。

   [24]鹿心社:《研究征地问题 探索改革之路( 二)》, 中国大地出版社,2003年版,第48页。

   [25]参见石志勇:《招商“走样” 国家级贫困县“变”出高尔夫球场》,《中国青年报》2013年4月16日第1版;庄庆鸿:《多个豪华别墅和高尔夫球场项目“包抄”抚仙湖》,《中国青年报》2013年4月16日第3版。。

   [26] 参见陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》,《法学研究》2012年第4期。

   [27] 征收就其性质而言,本是一种单方行为。“土地征收,乃国家因公共事业之需要,或实施国家经济政策,基于国家对土地之最高所有权,依法定程序,对私有土地,予以相当之补偿,以强制之手段,取得土地之所有权之行为也。故为公用征收之一种。其处分为国家一方意思表示之单方行为。亦为行政处分之一种。” 参见焦祖涵:《土地法释论》,三民书局1993年增订版,第969页;廖义男:《公共建设与行政法理》,三民书局1994年版,第34-35页; 谢哲胜:《准征收之研究--以美国法之研究为中心》,《财产法专题研究(二)》,元照出版1999年版,第227页。

   [28]  参见《土地管理法》第四十七条。

   [29] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定,“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”

   [30] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条就是这种解释的一个立法例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定,“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”

   [31] 参见1953年《国家建设征用土地办法》第五条。

   [32] 参见1982年《国家建设征用土地办法》第七条第二项。

   [33] 参见1991年《土地管理法实施条例》第十八条第二项。

   [34] 参见[美]戈尔丁:《法律哲学》,齐海滨译,北京三联书店出版社1987年版,第245页。

   [35] 其实保护耕地不能作为禁止农地流转的理由。只要规定农地受让人遵守既定的土地用途管制,农地的流转就不会影响耕地保护,也不会危及粮食安全。

   [36]  杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月12日第31版;陈沉:《正确运用“城市土地属于国家所有”》,《资源导刊》 2012年第3期。程雪阳博士不同意这一观点,认为现行宪法文本规定“城市的土地属于国家所有”,指“城市的土地可以属于国家所有”,“也可以不属于国家所有”,这明显游离了宪法文本的语义。参见程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,《法制与社会发展》2014年第1期。

    

   刘连泰,厦门大学法学院教授。

   来源:《法商研究》2014年第3期

  


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