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韩大元:论审判独立原则的宪法功能

更新时间:2014-06-01 09:56:51
作者: 韩大元 (进入专栏)  
哪怕再强大的政治权力,也无法令法官放弃其依法独立判断的权力。只要人类选择了法治的生活方式,那就必然接受法院依法独立审判这一价值。

   (二)审判独立原则的内涵

   1982年宪法是在共和国刚刚经历了重大历史浩劫之后颁布的,其中凝结了党和人民对于法治的共识与期待,而“依法独立审判”条款(即宪法第126条)就是这些共识与理念的体现。宪法明确赋予人民法院依法独立行使审判权,尤其是第126条后半句对于特定干涉情形的排除提示了审判独立有可能遭遇的挑战——考虑到文革对于司法制度的破坏与特定历史背景,这一规定具有特殊的意义。实际上,宪法文本用这样的方式彰显了其保障审判独立的信念。如果结合宪法第123条关于人民法院是“国家的审判机关”地位的确认,我们则会发现,审判权明确地被完整而排他性地授予了专司审判工作的人民法院。可以说,一个专门的审判机关必然要求独立享有审判权,而独立审判的实现则相应地保证了人民法院作为审判机关的宪法地位不受侵犯。质言之,审判独立作为一项原则,是被现行宪法所明确规定的,也是构建或改革我们的司法体制所必须遵循的最高规范。从这个意义上讲,十八届三中全会的《决定》恰恰是在宪法的框架内重申和深化了审判独立这一主题;因此,以此为契机的下一轮司法改革也必将在宪法的框架内予以设计,并逐步推进。

   当然,宪法所确认的审判独立原则是非常明确的,但文本与实践之间的冲突仍然是客观存在的。审判独立尚未获得配套性的体制与机制的必要支持,这也是造成近年来司法权威不彰、人民群众对司法制度不太满意的原因之一。正是存在着审判独立原则在规范与现实之间的冲突,使得这一原则没有得到有效实现,导致了司法腐败、司法公信力下降等问题。这一点也是《决定》强调审判独立原则的重要原因,也就是通过下一轮的改革着力解决司法缺乏独立的现实问题,以期透过制度性保障,来实现宪法精神。

   (三)审判独立必须依照法律规定

   宪法第126条对审判独立施加了“依照法律规定”的限制,也就是说,审判独立并不是说人民法院可以是一个“独立王国”,[xii]脱离人民的监督,脱离党的领导,而是必须以依照法律规定为边界。因此,我国宪法上的审判独立在形式上是一种具有相对性的独立。

   由此一个核心的问题也就在于,如何理解第126条所谓“依照法律规定”的含义,这是阐明宪法的审判独立条款的关键。对此,学者们的观点是不一致的。如有的学者认为,宪法第126条中的“依照法律规定”6个字中,“法律二字是狭义的,不包括宪法在内”,[xiii]并以此作为法院不能将宪法作为司法适用的依据。但也有学者在主张狭义法律时将宪法包括在其中,认为“这个法律是狭义的,具体指《宪法》、《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等。”[xiv]也有学者把“依照法律”解释为广义上的法律,包括法律、法规等,[xv]认为是一种客观的规范体系。笔者认为,在分析这一问题的过程中,要立足于我国宪法文本,既要考虑文本形成的历史环境,同时也要考虑文本价值内涵与外在功能问题。

   在中国宪法文本中,“法律”一词的含义是十分丰富的,有的时候是作为法律整体形式来出现的,有的时候仅仅是以国家法律形式出现的。也就是说,“法律”一词在宪法文本的不同条款中的含义是不尽相同的,同样的“依照法律规定”、“依照法律”等表述也可能有不同的文本内涵。首先,第126条的“法律”包括了宪法,因为宪法不仅是我国法律体系的首要渊源和最高规范,也是人民法院审判权的来源,第126条的“依照法律规定”不可能完全排斥宪法。[xvi]其次,全国人大及其常委会制定的法律是第126条的应有之义,对此无需赘述。再次,“依照法律规定”在不同的诉讼中具有不同的特点和要求,刑事审判必须遵循“罪刑法定主义”原则,因此“依照法律规定”仅指狭义的法律,在行政审判中,法律会扩展至行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等,在民事审判中,“依照法律规定”会更为广泛,不仅包括实质性的制定法,必要时也可以采用习惯法等。最后,人民法院“依照法律规定独立行使审判权”受宪法和法律的严格限制,主要表现在人民法院无权行使属于全国人大常委会的法律和宪法的解释权,遇有违宪之嫌的法律、法规,应通过最高人民法院向全国人大常委会提出审查或解释的要求。

   总之,依照法律规定保持独立性是宪法第126条确立的关于人民法院审判活动的基本原则,它既体现了司法的普遍规律,也凝结着整个国家的法治共识,它决定了人民法院审判权的存在形态和运行规则,对于在十八届三中全会以后进一步推动司法改革进程具有重要的指导意义。

  

   三、审判独立原则与法院的国家性

   (一)法院的国家属性

   为了进一步落实宪法所确立的审判独立原则,《决定》明确提出“推动省以下法院人财物统一管理制度”。与其他种类的公权力不同,审判权具有自身的独特属性,其独立性首先要求审判权的统一行使。按照现代法治国家的公权力配置的普遍模式,审判权无一例外都是专属于审判机关的,在我国则专属于人民法院。根据合理配置审级的需要,宪法规定审判机关由最高人民法院、地方各级人民法院以及军事法院等专门人民法院构成,这些法院无论处于何种审级,均属于“国家的审判机关”。也就是说,我国并不存在分属于中央层面或地方层面的“审判权”;相反,宪法所规定的审判权是单一的,是与我国单一制的国家结构形式相匹配的。地方各级人民法院是分设于地方的“国家的审判机关”,所行使的是统一的审判权的一部分;相应地,最高人民法院是“国家的审判机关”中位于终审地位的机关,所行使的也是统一的审判权的一部分,而无所谓“中央的”审判权。换言之,宪法第123条——即“审判机关”条款——中所表述的“国家的审判机关”中的“国家的”一词,不是在“中央•地方”相对应的含义上使用的,而是强调人民法院的国家属性与国家政治共同体的决断,所有的审判机关都统一行使国家的审判权。

   在此基础上,我们可以合理地推论,宪法所意图排除的是行政机关对于法院独立行使审判权的干扰,无论是中央的行政机关还是地方的行政机关,均不得干扰人民法院的审判权行使,这种排除干预的效果也是审判权统一性所必不可少的内涵。进一步地说,我国目前所采行的按照行政区划设置地方各级人民法院的模式,是基于“便宜行事”的考量而来的法院地域设置模式,但其底线必须是不会造成对审判权统一性与独立性的侵犯,否则就会与宪法第123条和第126条的规定相抵触。换句话说,根据宪法原则与精神,地方各级人民法院并非必须严格按照与行政区划相一致的方式来设置。

   (二)法院人财物统一管理的宪法基础与界限

   法院人财物由同级人民政府管理的体制自建国之初就已经确立,规范上最早的依据是1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》,其第10条规定:“各级人民法院(包括最高人民法院、分庭)为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会领导和监督。”这种体制,尤其是法院的人财物由同级人民政府管理,虽然最初只是“便宜行事”的临时措施,但却一直延续至今。然而,众所周知,法院的地方化与行政化一直是我国司法体制发展的一大顽疾,而且被认为是妨碍法院独立、公正地行使审判权的主要根源。此次《决定》中关于“推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”的设想就是为破解法院的地方化与行政化而提出的,而从理论上认清审判权的统一性和国家审判机关的国家性、以及这种统一性与国家性对于从体制机制上确保审判独立的必要性,则具有正本清源的作用,是下一步司法改革动作的基本前提。

   然而,推动法院人财物的统一管理在规范上并非没有障碍,尤其是“人”的统一管理可能会涉及如何与宪法文本的规定保持协调的问题。根据现行宪法第101条和第128条的明文规定,“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”,“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。因此,“人”的统一管理首先遇到宪法规定与界限。笔者认为,在法治国家任何改革都不能以牺牲法治价值为代价,所谓的“违宪改革”弊多利少。因此,在“人”的统一管理上不能突破宪法与《组织法》的规定,也不能简单以“修改法律”的思维来设计改革问题。各级人大选举并罢免法院院长、审判员和庭长是权力机关的职权,属于人民代表制度的组成部分,也是一种宪法授权。因此,我们首先考虑的问题是,如何在法官任免上坚持法治原则,排除各种不当干预,使选出的法官符合法律要求。在尊重宪法框架的基础上,首先完善党委组织部门考察干部的制度,行使好推荐权,要尊重权力机关人事任免的决定权。如果脱离法治思维,只追求形式上的“统一”和“管理”,有可能导致审判独立原则的弱化,甚至为有些党组织干预法官任免提供合法依据。

   相比之下,“财”和“物”的省以下统一管理,则不存在宪法上的障碍。例如,在目前的宪法框架内,将地方各级人民法院的经费由省级财政统筹,或者直接列入中央预算,由全国人大常委会按照各省级行政区域进行统筹分配。目前,我国司法预算的编制权和提案权统一由行政机关掌握,从规范上看,这与我国宪法所确立的行政机关、审判机关和检察机关平行,均向国家权力机关负责的政权组织形式不相符合,而且有违审判独立的原则。从经验上看,“依附于政府和地方的司法预算制度,会引发司法地方化、司法财力无从支撑司法职权的正当行使、司法建设地区不平衡等诸多不利于树立司法权威,维护司法公正的弊端。”[xvii]从国外的实践来看,排除行政机关对法院预算的影响,是促进审判独立的必要措施。因此,应当考虑在当前的《预算法》修正过程中,单独规定人民法院和人民检察院的预算问题,通过财政预算的独立促进审判独立。

   总体上看,推动省以下地方法院人财物的统一管理有助于回归前文所述的宪法确立的法院的国家性,但由省对本省法院进行管理也可能出现干预审判独立的现象,尤其是各省情形不一,法治化水平亦不相同,如果地方法院的管理权掌握在不重视法治的省份及其省委等机关,则审判独立仍然是缺乏制度保障的。因此,笔者认为,省以下统一管理并不能仅仅理解为省的管理,而是可以进一步提升为以省为单位的全国统一管理,需要制度与程序上进行精细化的设计,盲目推进。

   (三)司法管辖区与行政区划适当分离

   我国现行宪法所确立的人民法院设置的一般规则是:一个县级以上行政区域,一级人大,一级法院。因此,必须指出的是,目前地方各级人民法院的地域设置方式是符合《人民法院组织法》的相关规定的,以及在最终意义上也符合宪法的相关规定。而一旦要建立与行政区划保持适当分离的司法管辖制度,必然要对上述法律及相关的法律规范予以解释或者修改,因此需要作出积极、稳妥、系统、科学的研究与准备。如前所述,宪法上的相关规定将维护审判独立与审判机关的国家性置于构建司法体制的中心地位,并且有关条款的表达方式也留出了调整司法管辖制度的必要空间。

因此,在现行宪法框架内较为稳妥的改革方法是,适当提高人民法院的级别管辖,尤其是行政诉讼的级别管辖。因为在三大诉讼中,行政诉讼受行政区域内的行政原因影响最为重要。全国人大常委会公布的《行政诉讼法修正案(草案)》正是遵循这一思路,在行政诉讼管辖方面增加两项新的制度,“一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件,二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖”。[xviii]此种作法虽然没有普遍和实质性地提高行政诉讼级别管理,但对于使审判活动脱离行政区划以及本行政区域内的行政干扰,仍然具有一定的实践意义。(点击此处阅读下一页)


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