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王允武:民族区域自治制度运行: 实效、困境与创新

更新时间:2014-05-20 21:58:34
作者: 王允武  
这对处理区域内民族关系带来负面影响,在民族自治地方自治民族与其他民族关系协调上存在障碍,与保障聚居少数民族群体的政治、经济、文化与社会权利,促进平等、团结、互助与和谐的民族关系的形成与发展为基本价值取向的民族区域自治制度,与155 个民族自治地方内部存在的“多民族构成”这一基本事实是不协调的。将关注的重心集中在该制度对保障聚居少数民族平等权利的功能与作用上,不仅忽视了这一制度对于协调和处理民族自治地方内部的民族关系、保障主体少数民族以外的其他少数民族和汉族之权利实现的积极意义,而且忽视了在地方层面通过立法或行政手段实施自治的过程中存在的客观制约因素。

   第二,个别地方因“缺乏自治意识与自治能力”,以“行使自治权”为名,在“分权”问题上与中央“讨价还价”。极个别自治地方认为,民族区域自治就是中央照顾自治地方、上级政府照顾下级( 自治地方) 政府,把自治条例变成了“要饭条例”。在个别自治条例( 或草案)中,甚至规定国家或上级政府的义务,超越了自治的权限; 很多自治州、自治县的自治条例( 包括一些自治区自治条例草案) 大量抄袭《宪法》、《民族区域自治法》内容,造成立法内容大量重复; 有的过多“套改” 《民族区域自治法》的内容。这反映出一些自治机关“缺乏自治意识与自治能力”,也是影响民族区域自治制度实施效果的重要因素。

   第三,不少已出台的自治条例地方特色和民族特点不鲜明。依照《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》规定,自治条例的制定依据是“当地民族的政治、经济和文化的特点”,而许多自治条例并未真正从“当地民族的政治、经济和文化的特点”出发,而是“套改”《民族区域自治法》的内容。作为当地“小宪法”的自治条例自然发挥不了应有的保障当地自治权的作用。有的自治地方出台的自治条例规定的内容形同虚设,根本无法实施。

   第四,中央有的部委以“国家利益”为名,限制自治地方“立法权”,利益关系难以协调。如何处理这些部门与作为自治机关组成部分的自治地方人大和政府间的关系,是充分发挥自治地方比较优势,促进其经济社会全面发展的重要问题。由于对这一问题缺乏应有的关注,中央立法机关制定的专门领域的法律、行政法规或规章与《宪法》和《民族区域自治法》界定自治地方的自治机关所享有的自治权的法律规则之间有冲突,导致实践中没有准确把握,自治地方的自治法规尤其是自治区的自治条例或单行条例难以得到中央相关部门同意,致使自治地方自治机关难以充分行使自治权。

   第五,国际国内民族关系等客观环境出现新情况,中央与地方利益调整发生变化。这也是自治条例立法活动正常开展受限的原因。

   ( 二) 单行条例发展很不平衡

   第一,自治区单行条例出台少,且存在以地方性法规“代替”单行条例倾向。因自治区单行条例制定程序法律有特别要求,须报全国人大常委会批准后生效, 这就“限制了”自治区制定单行条例的积极性。虽然五大自治区近年来出台的地方立法较多,但其中主要是地方性法规。内蒙古自治区2000 年至2009 年颁布的106 部地方立法中,只有一部是单行条例,并且是由自治区人大常委会修改的单行条例; 西藏自治区人大常委会2000 年至2010 年制定地方性法律规范59部,其中制定和修改单行条例2 部,变通条例2部,其他均为地方性法规或者自治州、自治县的自治条例、单行条例; 1997 年到2010 年,宁夏回族自治区人大及其常委会共制定地方性法规约115 部,其中无一例单行条例; 2000 年至2010年,广西壮族自治区共制定地方性法律规范149部,批准地方性法规1 部,批准自治县单行条例1 部。 加之,因地方性法规较单行条例在立法程序上较为宽松、立法主体上较为广泛、内容上也不必担心因变通而可能违宪等原因,自治区倾向制定地方性法规以满足本地区经济社会发展的需求,往往以地方性法规“代替”单行条例,而没有把制定单行条例作为行使自治权的问题来对待。

   第二,单行条例地区分布差异大,多民族省下辖的自治地方出台单行条例反而为多。青海虽然不是省级自治地方,但下辖的6 个自治州、7个自治县占全省面积的98% 以上。这些民族自治地方不但均制定了自治条例,而且根据实际制定了促进当地经济社会发展的单行条例。至2010 年底,青海各民族自治地方制定通过并提请省人大常委会批准通过的单行条例共140 多件,内容涉及政治、经济、文化、教育、科技、生态建设和资源环境保护等各个领域,为当地经济社会事业的发展提供了有力的法制保障。四川省将制定配套法规作为贯彻落实《民族区域自治法》的重要环节。除省政府发布施行了《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,截至2010 年8 月,各民族自治地方提请省人大常委会审查批准、现行有效的有70 件民族自治地方法规,涵盖政治、经济、文化、教育、科技、生态建设和资源环境保护等领域,为民族自治地方依法行使自治权、自主管理本地方事务、加快经济社会发展提供了保障。即使是下辖“一州三县”的吉林省,自治地方在全部出台了自治条例的同时,出台单行条例50 余部。

   然而,作为自治区下辖的有关自治地方,受多种因素制约,单行条例出台少。

   第三,各自治地方单行条例发展不平衡。一是自治州、自治县单行条例出台数量较自治区单行条例多。以新疆为例,截至2011 年,自治区人大及其常委会审查批准的单行条例30 件,均系5 个自治州、6 个自治县所制定。有学者统计,“自治州一级制定单行条例的步伐大大快于自治区一级,截止2008 年上半年,30 个自治州都制定了单行条例,共计233 件,最多的自治州已经颁布27 件,最少是1 件,有2 个自治州是2件”。[1]二是不同自治地方单行条例出台数量不平衡。内蒙古下辖的三个自治旗不仅都出台了自治条例,还陆续出台了35 件单行条例。广西壮族自治区早在1992 年12 月,12 个自治县就全部出台自治条例,成为全国第一个完成自治县自治条例制定工作的省区。同时,12 个自治县截至2011 年年底,出台多件单行条例和变通补充规定。新疆除自治区外,境内还有哈萨克、回、蒙古、柯尔克孜4 个民族的5 个自治州和哈萨克、回、蒙古、塔吉克、锡伯5 个民族的6 个自治县,但截至2011 年,也仅有30 件单行条例。[2]而宁夏、西藏的情况则相对滞后。

   第四,单行条例所调整社会关系涉及领域小。已出台的单行条例调整的社会关系多为经济领域,特别是经济发展、资源开发等,而有关社会发展、文化传承保护等则有待拓展。

   ( 三) 变通( 或补充) 规定涉及领域有相当局限

   一般而言,自治地方制定的自治条例、单行条例和变通( 补充) 规定,都属于对国家法律的变通。《立法法》第66 条的规定,即是在此意义上而言。这是从广义方面来说的。 就狭义而言,“对国家法律的变通”特指在特定法律授权的情况下,民族自治地方人民代表大会或其常委会依法根据当地民族的政治、经济和文化特点,制定变通规定和( 或) 补充规定,对国家有关法律进行变通( 补充) 。从这个意义上说,民族自治地方可以( 也应该) 根据本地的实际,对《婚姻法》、《继承法》、《选举法》、《土地法》、《草原法》等法律制定变通规定和( 或)补充规定。

   然而,民族自治地方现有的变通规定和( 或) 补充规定的出台数量偏少,与各地经济社会发展需要相差甚远。而且,多数集中在婚姻家庭领域。

   ( 四) 相关配套立法严重滞后

   2001 年《民族区域自治法》修改时,在第73 条规定“国务院及其有关部门应当在职权范围内,为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况,制定实施本法的具体办法”。13年后的今天,相关配套立法工作仍然十分滞后。尽管2005 年5 月,国务院颁布实施了《若干规定》,有关部委、相关省市也出台了一些规范性文件,但整个配套立法仍显滞后。

    

   三、创新民族区域自治制度运行机制的思考

   创新民族区域自治制度运行,是坚持和发展中国特色社会主义制度的要求,也是认真贯彻“制度创新”精神的体现。民族区域自治制度是我国的基本政治制度,是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。尽管我国民族区域自治制度实施成效是显著的,但与之相伴的问题也不容忽视。在新形势下,要在坚持和发展中国特色社会主义的前提下坚持、完善并创新民族区域自治制度的运行。

   ( 一) 立足国情,正确认识民族问题与民族工作

   完善民族区域自治制度,必须立足统一多民族国家的基本国情,反对分裂,维护民族团结、国家和谐稳定。中国存在民族问题,这不是什么讳莫如深的话题,而是由基本国情所决定的。由于民族问题的长期性、复杂性、重要性,以及世界范围内民族问题的普遍性和国际性,中国的民族问题也为多种国际因素所影响。因此,我们观察和处理民族问题,既不能脱离中国( 历史和现实) 的基本国情,也不能将它作为中国“道路”、“理论”和“制度”的“例外”。[3] “值得注意的是,改革开放特别是进入新世纪以来,我国的民族工作的大环境发生了重要变化。形象一点说,民族工作‘进城’了,工作重点从边疆和农村牧区延伸到城市和东部; 民族工作‘下海’了,体制环境从计划经济变为市场经济;民族工作‘入世’了,国际因素与国内因素密切交织在一起; 民族工作‘上网’了,网络世界对现实生活的影响日益增大”。[4]

   ( 二) 树立自信,毫不动摇地坚持民族区域自治制度

   要牢固树立搞好自治地方建设的关键在党的思想不动摇,在任何时候任何情况下,都要把坚持党的领导摆在首位,正确处理好坚持党的领导、自治地方人民当家做主和依法治国的关系,把三者有机地统一起来,努力开创自治地方各项事业建设的新局面。全面正确贯彻落实民族政策,坚持和完善民族区域自治制度,牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展主题,深入开展民族团结进步教育,加快民族地区发展,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。党领导人民在建设社会主义长期实践中形成的最鲜明特色,就是统一于中国特色社会主义伟大实践的中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度,道路是实现途径,理论体系是行动指南,制度是根本保障。[5]我们要有道路自信、理论自信和制度自信。民族区域自治制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,同样要有自信。为此,党的十八届三中全会再次强调,“发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家做主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。  实行民族区域自治,是对我国国情和民族问题实际的正确认识和深刻把握,我们没有任何理由不予坚持,我们要坚持制度自信。“这种制度自信,来自于它适合中国国情和性质,来自于它符合马克思列宁主义民族理论的基本原则,来自于我国长期实行民族区域自治的实践”。[6]

   ( 三) 反思立法,改革完善民族区域自治制度

第一,正视《民族区域自治法》不足。尽管修改后的《民族区域自治法》关于“自治权”的规定,内容更丰富,要求更具体,力度更大,也具有一定的可操作性。但面对新形势,仍然存在不足。一是修改后的《民族区域自治法》增加了第73 条,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:中央民族大学学报(哲社版)2014.3
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