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程竹汝:宪政可否成为中国特色社会主义的一个理论范畴

更新时间:2014-05-02 23:04:08
作者: 程竹汝  
那就说明推行宪政最为困难的法律对公权力的有效性问题一定程度上得到了解决,宪政已经有了一个较稳固的基础。

   改革开放以来,行政法治的进步是公共生活领域表现非常明显的方面。大体来看,这一进程可分为三个阶段:第一阶段是从1978年至1988年的恢复重建阶段。主要是适应党和国家工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心的需要,以国务院组织法、地方政府组织法和数百个单行法律、行政法规的颁布实施为标志,建立健全了行政组织法律制度和对经济社会各方面进行管理的行政法律制度,重点是规范与保障行政机关运用法定职权依法治事和依法管理。第二个阶段是从1989年至1998年的快速发展阶段。主要是适应建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的需要,以1989年行政诉讼法和1996年行政处罚法颁布实施为标志,逐步建立了行政诉讼、行政复议、国家赔偿等行政救济法律制度,以及规范行政执法的法律制度,重点是规范、监督、制约行政权,保护、扩展、救济公民权。第三个阶段是从1999年至今的全面推进阶段。主要是适应依法治国、依法执政、依法行政的需要,以宪法1999年把“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入总纲为开端,以国务院1999年全面推进依法行政的决定、2004年全面推进依法行政实施纲要以及立法法、行政许可法、公务员法、监督法等重要法律颁布实施为标志,基本形成了我国行政法制度体系和法治政府框架,重点是把依法行政作为依法治国的主要环节,把建设法治政府作为建设法治国家的主体工程,全面整体推进行政法治建设。〔11〕总的来看,改革开放以来我国的行政法治建设经历了从政府法制到依法行政,再到法治政府的进步。

   规范政治的基本价值无疑是维护和发展人权。改革开放以来,中国社会人权保障呈现出了较为显著的法律化趋向。这同时意味着公权力活动的范围、程序、方向在人权领域的规范化。其主要表现为:(1)宪法人权立法有所发展。将“国家尊重和保障人权”确定为宪法原则。(2)司法人权保障。全国人大分别于1996年和1997年先后对《刑事诉讼法》和《刑法》进行了修改:确定了罪行法定原则和无罪推定原则。目前,我国已经形成了较完善的公开审判制度、人民陪审制度、辩护制度、法律监督制度、死刑复核制度、诉讼代理制度和司法救助等涉及司法人权的制度。(3)社会、文化人权保障。《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《生产安全法》等保障劳动就业、生产安全的法律;《产品质量法》、《食品质量法》、《消费者权益保护法》等保障人民的生存环境和健康权的法律;《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等保障公民受教育的法律,均表明我国人权保障的充分发展。(4)特殊人群的人权保障。妇女、儿童和残疾人的权利保障一直受到中国法律的特别关注。除了《宪法》和法律如《婚姻法》、《继承法》等对妇女、儿童、残疾人的权利保障做了特别规定外,全国人大及其常委会还制定了《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《母婴保健法》等专门法来保障特殊人群的各项权利。

   (二)宪政制度要素在中国的发展

   改革开放以来,中国宪政制度要素的增长已形成趋势。其主要表现为行政诉讼制度、人大监督制度以及执政党依法执政原则对规范公权力所形成的有效张力。

   1989年全国人大通过了新中国第一部行政诉讼法典,并于次年10月1日施行。这标志着行政诉讼全面进入我国正式制度的范畴。据统计,行政诉讼法施行第一年,全国人民法院审结一审行政案件2.5万件;而2011年全国人民法院审结一审行政案件已增至13.6万件。从有效性上来说,行政诉讼制度对规范政治的推动作用甚为明显。正是行政诉讼制度的存在,行政相对人有了对抗行政机关的合法渠道,各行政主体再也不敢、不能肆无忌惮地使用权力,使得行政权与公民之间的关系、地位发生了历史性的改变:即由长期养成的行政权凌驾于公民权之上转变为法律对行政权的规范和对公民权利的保障。在行政诉讼过程中,人民法院对个别行政行为的司法审查,最终形成了法律对行政权的普遍张力。这样的张力在当今的中国社会正在日益拓展。

   议会对政府权力的控制,是世界各国宪政体制中的普遍现象。中国也不例外。改革开放以来,人民代表大会对“一府两院”的监督有了相当的发展。首先,审议一府两院工作报告越来越制度化和具有实际意义。现实中,工作报告获得通过票数的高低之别具有着一定的警示意义,并且,在人大的历史上已开始出现工作报告不被通过的情况。质询和询问是人大监督的基本制度,质询案从无到有,影响也越来越大。《监督法》的实施,规范、强化着人大常委会的监督功能。同时,实践中还形成了许多新的监督形式,如执法检查;代表评议;述职评议;个案监督、倡导并督促建立和落实执法责任制与错案责任追究制;特定问题调查;提出罢免案等。〔12〕以十届全国人大部分统计数据为例,五年来,共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告,15个决算、审计和计划执行情况报告;由副委员长带队,就22件法律的实施情况组织了25次执法检查;受理群众来信47万多件次,接待来访21万批次。〔13〕有评论认为,“全国人大在提高监督能力方面还是取得巨大的进步的。与过去相比,它更加关注法律的执行,并使得地方官员理解和明确他们的权力责任和范围。”〔14〕当然,人大监督仍存在很多问题需要解决,还有很多空间需要拓展,很多功能有待开发。中国十八大明确要求:“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。〔15〕

   在中国的政治体系中,执政党无疑处于核心之地位,执政党、特别是各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否处于法律监督之下事关中国规范政治的大局。长期以来,各级党委和党的领导干部的守法问题是我国政治生活领域存在的一个突出问题,也是我国规范政治所面临的一个难点。依法执政的提出就是以此为针对的,它是党的十六大明确提出、后来又被反复强调的一个基本政治原则。这个原则可以被看作是继确定各政党必须在宪法和法律的范围内活动的政治规范后,执政党在党政关系、权法关系领域,更加符合规范政治要求的一种新提法和新定位。与党必须在宪法和法律的范围内活动特别强调党的守法不同,执政党依法执政的原则不仅强调了执政党的守法问题,而且特别包含着党政关系制度化、规范化和程序化的内涵和发展方向。依法执政原则的提出,对当代中国规范政治的进程意义深刻而巨大。在新中国业已形成的政治结构中,执政党依法执政方式的嵌入,理论上看将带来三方面的发展取向:党政功能在法治基础上的适度分化;执政党与国家机构之间的一套程序化的执政机制;法律在政治领域权威的树立。这意味着当代中国规范政治深度发展的要求。

    

   四、宪政与中国特色社会主义政治发展存在着必然的理论关联

   (一)规范政治是中国政治发展必须面对和解决的核心问题之一

   首先,规范政治构成了政治发展的时代特征。政治的民主化和规范化通常被看作是当代各国政治发展的基本内涵和要求。这一点为中外政治发展理论所肯定。西方的相关理论在强调政治发展的民主内涵时,从来没有忘记同时强调它的制度化和法治的内涵。〔16〕其实,这一立场在当代中国也大抵如此。在政治发展的话语中,即使在改革开放初期,“发扬社会主义民主,健全社会主义法制”也总是同时被提及的。推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化一直是中国共产党坚持的政治体制改革的重要内容。〔17〕邓小平说“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。〔18〕由此看来。改革开放的设计师把解决人治还是法治问题作为中国政治体制改革的主要内容之一。而法治之于人治的根本区别则在于:国家权力的运作是否严格依法而行,即规范政治。它不仅在于老百姓是否守法,更在于公权力是否接受法律的规范。

   其次,规范政治构成了中国政治发展的焦点问题。如上所述,宪政的独特价值在于解决公共权力的规范性问题。“制约的思想仍然是宪法的基石”。〔19〕就中国政治发展的阶段性特点和挑战而言,公权力的失范(如腐败现象的蔓延)已成为一段时间以来的政治生活的焦点问题,或者说已成为中国现行政治秩序的最大的风险。“公权力的失范是政治体系存在深层问题的信号,这是执政党必须面对的一个严重挑战;问题的导因之一在于我国政治体制中权力配置的失衡,以及市场经济的利益导向与中国传统官场文化相结合之‘官场潜规则’的蔓延;如果不能在根本上改变公权力配置的失衡状态,执政党不能利用强有力的手段打破‘官场潜规则’之风气的话,就无法消除这一最大的风险。”〔20〕

   (二)规范政治是中国特色社会主义政治发展道路基本内涵之要义

   改革开放以来,中国政治建设取得了一系列成就。取得这些成就的历史经验以及为未来中国政治发展所展现的前景,理论上概括起来就是中国特色社会主义政治发展道路。其基本内涵即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。这一理论概括中,包含着对改革开放以来中国政治发展核心机制的揭示,即执政党同现代民主法治的结合--党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

   不仅改革开放以来中国政治所取得的进步是以这一核心机制为基础的,而且未来政治发展也取决于这一机制的充分实现。就这一核心机制的内在逻辑而言,人民当家作主是政治发展的价值目标,决定着发展的性质;依法治国是政治发展的基本途径和方略,决定着发展的形式;而党的领导则构成了政治发展的现实保障,是影响发展最为主动和有效的力量。其中,党的领导、人民当家作主、依法治国之间的关系在现实性上就是党权、民权、政权、法权之间的相互关系。就此来看,改革开放以来我们提出和实施了一系列规范政治的原则和理念。在党权与其他权力(利)的关系上,有“依法执政”的原则;在民权与其他权力的关系上,有“民主的制度化和法律化”;在政权与其他权力的关系上,有“依法治国”的方略。规范政治始终是其中一个重要的构成部分。

    

   五、结论

   所谓宪政,其本质或最一般的抽象就是规范公权力和保障公民权利的制度,其逻辑指向即规范政治,它与民主制度应对和解决的问题有所不同。在看到民主与宪政存在一定联系时,我们不应或略它们的区别。在不同国情和政体条件下,宪政制度和发展道路的表现必然会有所不同,将宪政等同于西方政治模式的看法是一个误解。事实上,各国规范公权力的制度形式不存在完全相同的情形。当代中国当然会有自己独特的规范公权力的制度形式。鉴于改革开放以来,中国政治体制中规范性因素不断增加是一个不争事实;同时,宪政在中国特色社会主义政治发展道路中有着自身独特的地位和意义,即规范政治构成当代中国政治发展的过程和目标之一,故宪政可以成为描述当代中国政治的一个分析性概念,进而应成为中国特色社会主义的一个理论范畴。

    

   注释:

   〔1〕LouisHenkin,“ANewBirthofConstitutionalism:GeneticInfluencesandGeneticDefects,”CardozoLawReview14(1993).

〔2〕张友渔:《宪政论丛》上册,群众出版社,1986年,第100页。 (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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