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沈子华:中国宪法中“民族区域自治”概念的厘清

更新时间:2014-04-23 23:18:57
作者: 沈子华  

    

   摘要:  中国共产党在革命早期借鉴苏联模式,主张通过“民族自决”组建联邦国家;抗战时期至新中国成立,“民族区域自治”完成了“去联邦”建立“单一制”国家的转变。1982年宪法确立了“国家统一”与“民族区域自治”的双重目标,赋予“民族区域自治”地方国家机关的地位。厘清“民族区域自治”的几个相关概念,就是明确“民族自治”与“区域自治”之间的相互制约关系;“民族自治地方”是部分的“地方自治”;“自治权”更多地具有权利属性和功能。

   关键词:  民族区域自治 民族自治 自治权

    

   一、早期“民族区域自治”凸显“自治性”

   (一)革命时期的“民族自决”到“区域自治”

   中国自古以来是一个统一的多民族国家,但辛亥革命之后,陷入军阀割据,内乱不断。迫于革命形势需要,共产党成立之初的策略就是通过确立“民族自决”的方式将边疆少数民族纳入革命力量之中,完成局部的区域自治。最早提出边疆人民“自主”、“自治”推动联合建国观点的是1922年党的二大通过的《大会宣言》①。1923年,党的三大通过的《党纲草案》中,又提及了边疆少数民族地区应以“民族自决”方式处理与内地各省之间的关系②。到了20世纪30年代,在原有的少数民族“自治”、“自决”基础上,中国共产党开始探索新的处理民族关系的政策。1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》和《关于中国境内少数民族问题的决议书》中,承认各少数民族自决权的同时,还规定居住在中国地域内的少数民族,有权在中华苏维共和国内成立自治区域[1]。“民族区域自治”是在1938年党的六届六中全会上正式提出的,它是对中国共产党关于少数民族地区各民族“民族自决”原则的进一步确认,但与之前的联合建国、建立“联邦”的目标不同,“民族区域自治”还强调各民族要建立统一的国家和中央政府。毛泽东在这次会议的政治报告中曾指出:“各民族与汉族有平等权利,在共同对日原则下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一的国家。”此后,“民族区域自治”的理论和实践先后在陕甘宁和内蒙古地区展开,先是1941年《陕甘宁边区施政纲领》以法的形式确认:“依据民族平等原则,实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利,建立蒙回民族的自治区。”这是最早的“民族区域自治”的法律规范依据[2]。随着1947年5月1日第一个省级自治政权——“内蒙古自治政府”的成立,标志着早期革命时期“民族区域自治”从理论到实践、从民族自决到区域自治转变的完成。

   (二)新中国成立之初的“去联邦化”到1954年宪法的“单一制”原则

   新中国成立后,毛泽东非常关心民族问题,他亲自找当时主管民族统战工作的李维汉研究这个问题。李维汉遵照毛泽东的指示,认真研究了国际国内的历史经验,结合中国民主革命时期解决民族问题的实际,广泛听取各方面、特别是少数民族代表人士的意见,最后提出只能实行民族区域自治,建立集中统一的共和国;民族独立和联邦制都不适合中国的国情。1949年9月30日,《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居区的人口多少或区域大小,分别建立各种民族自治机关。”为了加快推行民族区域自治,1952年8月,毛泽东亲自主持制定颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《纲要》),《纲要》对建立各级民族自治地方、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系和上级人民政府对自治地方的领导原则作了具体规定,为全国民族地区推行民族区域自治起了关键作用。1954年5月6日至22日,宪法起草座谈会对草案一些重要的、原则性的问题和意见进行反复研究,将草案第3条“中华人民共和国是统一的多民族的国家,各民族有平等的权利和义务;各聚居的少数民族实行区域自治;禁止民族间的歧视和压迫,禁止破坏各民族团结的行为”,改为“中华人民共和国是统一的多民族的国家;各民族一律平等;禁止对于任何民族的压迫和歧视,禁止破坏各民族团结的行为;各少数民族聚居的地方实行区域自治”。1954年6月14日,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出:“少数民族问题,它有共同性,也有特殊性。共同的就适用共同条文,特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点。”宪法草案第70条规定,少数民族地区“可以按照当地政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。1954年《中华人民共和国宪法》第3条规定了国家结构形式,即单一制形式——“中华人民共和国是统一的多民族的国家”;“各少数民族聚居的地方实行区域自治,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。这表明民族区域自治是指在中国领土之内,在中央人民政府统一领导下以少数民族聚居区为基础的区域自治。以统一原则为基础,一切聚居的少数民族都有权建立自治区和自治机关,按照本民族人民的意愿处理本民族的内部事务[3]。

   (三)1982年宪法确立了“民族自治”和“区域自治”相结合

   1954年宪法规定的民族区域自治的自治权,到1975年宪法时大部分被删除,1978年宪法又恢复了一部分,但不完全[4]。在认真吸取“文革”时期的教训基础上,中共开始注意到少数民族地区“自主权”的重要性。1981年6月27日至29日,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出:“在民族问题上,过去,特别是在‘文化大革命’中,我们犯过把阶级斗争扩大化的严重错误,伤害了许多少数民族干部和群众。在工作中,对少数民族自治权利尊重不够。这个教训一定要认真汲取。必须明确认识,现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。必须坚持实行民族区域自治,加强民族区域自治的法制建设,保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”在1982宪法的修改过程中,对待“民族区域自治”,修宪者们不是将“国家统一”原则作僵化理解,而是充分考虑到少数民族地区的特殊性,意图通过宪法以“民族自治”和“区域自治”的相互制约,通过强化“自治权”,既发挥少数民族地区的积极性和主动性,又能更好地维护国家的统一。1982年4月23日,五届全国人大常委会第23次会议全体委员分组讨论宪法修改草案时,对“反对大民族主义和地方民族主义”的条款是否应修改的问题,有的意见认为,如果保留该条款将不利于少数民族干部开展工作,而且“禁止破坏民族团结的行为”已经包含了“反对大民族主义和地方民族主义”的意图,他们建议删除该条款[5]707-708。同时,1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上,彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中分析了民族区域自治的主要内容,就是强化和扩大民族自治地方的自治权:草案规定自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族人员担任;在国家计划指导下,自治机关自主地管理地方性的经济建设事业和教育、科学、文化、卫生、体育事业;国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候,应当照顾民族自治地方的利益;国家帮助民族自治地方从当地各民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人,从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济、文化建设事业[6]384-386。彭真指出:“这次修改宪法,关于民族区域自治的规定,不但恢复了1954年宪法中一些重要的原则,而且根据国家情况的变化增加了新的内容。宪法草案体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神”[5]758。

    

   二、“民族区域自治”的基本特征:“自治”与“统一”的结合

   (一)革命时期到新中国成立,“民族区域自治”的工具性特征:以“自治”完成“统一”的目标

   中国共产党革命早期的一段时间借鉴了苏联模式,主张用联邦制和民族自决来解决民族关系问题,主要的目标是统一建国,不管是采用联邦制和民族自决的形式都是实现目标的手段。但“联邦制”、“民族自决”事实上与“统一建国”的目标是冲突的,一方面民族自决、联邦制可以联合更多的群众投入革命队伍,争取人民的最大多数;另一方面民族自决、联邦制都是排斥过多的中央干预,有相对的独立性。早期中国共产党之所以接受了苏联处理民族问题的模式,既是革命时期的权宜之计,又说明中国共产党当时并没有接触到少数民族的客观情况,对解决民族关系还处于摸索时期。1936年5月,中华苏维埃中央政府的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中强调“回民的自我管理和建立自治政府”③。直至1945年《论联合政府》中回避“民族自决”,用了“改善少数民族待遇,允许自治权利”的措辞④,“改善”和“允许”就是注意到了“民族自决”与“国家统一”相冲突的一面,设立“内蒙古民族自治区”的意图是将过去突出“民族自决”,进而转向实现“统一”国家的策略。新中国成立“去联邦化”及1954年以宪法确立“民族区域自治”都是该策略的承袭。1949年《共同纲领》、1952年《纲要》到1954年宪法,“民族区域自治”都必须服从于国家统一,至于如何更好地弥合“国家统一”和“民族区域自治”之间的冲突,达到二者的协调一致,也没有具体的法律、法规细化,加之之后的国家内部反右倾斗争、十年“文革”的消磨,都没有冲淡“民族区域自治”工具性特征。

   (二)1982年宪法实施以来“民族区域自治”的自主性特征:“自治”受到“统一”的制约

1982年宪法的意图是要摆脱“民族区域自治”工具性的羁绊,赋予它们主体地位和自主权利。宪法第115条规定了自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定行使自治权,并根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策,肯定了民族区域自治享有自治权,在执行法律方面具有灵活性、自主性。宪法对“民族区域自治”的规范,不是将“民族区域自治”置于绝对地实现国家统一的从属地位,而是既要尊重中央的领导,也要保证各少数民族在其实行区域自治的地方享有当家做主的权利。“民族区域自治”摆脱了维护国家统一的工具特征,具有了双重目的特征,即国家统一和民族区域自治都是目的,但在“国家统一”和“民族区域自治”之间有先后的次序,“国家统一”的目的高于“民族区域自治”,“民族区域自治”受到“国家统一”的制约。正如彭真所说:“我国是各民族共同缔造的统一的多民族国家。各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系。在少数民族聚居的地方实行区域自治,是我们一贯的政策。”[6]384-386民族区域自治的目的是为了实现少数民族人民真正当家做主、管理本民族内部事务和地方事务的权利[7]。据此,宪法中确立“民族区域自治”所有的目的性特征,也可以从以下几个方面得出:一是在政治方面实现少数民族人民的当家做主的权利。由于一些少数民族在其形成与发展过程中,已经形成了不同于汉族和其他少数民族的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质,如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度,就可能导致统一的政策和制度不能适应少数民族的实际状况,无法体现少数民族的利益,从而制约少数民族的发展[8]。民族区域自治的基本点,就是要确立和保障少数民族人民在国家中的主人地位,使他们能够参与管理国家大事和管理本民族内部事务[9]。因而要实现自己管理本民族的内部事务,必须根据自治地方的特殊情况,赋予当地少数民族广泛而充分的权利[6]。二是在经济、文化方面促进民族地区的繁荣发展。民族自治地方经济落后,与内地省份相比还存在差距,由于少数民族聚集区在经济、文化等方面的特殊性,国家才实行民族区域自治制度[7]。民族问题,集中和突出地表现为少数民族和民族地区迫切要求加快发展。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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