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沈子华:中国宪法中“民族区域自治”概念的厘清

更新时间:2014-04-23 23:18:57
作者: 沈子华  
胡锦涛指出,民族地区存在的一切困难和问题,归根到底要靠发展来解决[10]。2001年2月28日修改通过并实施的《中华人民共和国民族区域自治法》,主要目的就是为了解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题。因为该法吸收了国家有关西部大开发的一些优惠政策和措施,体现了加大投入、加快发展的精神[11]。三是更好地处理民族关系,实现民族平等。少数民族地区的经济、文化一般比较落后,这是历史上遗留下来的民族间事实上的不平等[12]434。民族区域自治法的价值合理性,主要体现在保障少数民族权益、促进民族区域自治地方经济发展和实现各民族之间的真正平等。这就需要赋予自治地方多方面的自治权,充分发挥民族自治地方的主动性和积极性,使他们根据民族特点和地区特点,充分运用自治权来加速本地经济建设和文化建设事业的发展。

   (三)“民族区域自治”与“国家统一”双重目的的交错

   1.“民族区域自治”自治性特征:立法自治权的消极行使。宪法赋予民族区域自治机关以自治权,主要体现在民族自治地方的人民代表大会能够依据本地方的特点制定自治条例和单行条例(宪法第116条),使“民族区域自治”具有宪法、法律上的主体地位,彰显“民族区域自治”的相对独立性;同时,民族自治地方的自治权又要“根据本地方实际情况执行国家的法律、政策”(宪法第115条);《民族区域自治法》也明确规定民族区域自治地方的自治机关应保证宪法和法律在本地区的遵守和执行,对于上级国家机关的决议、决定、命令和指示,经上级批准可以变通执行或者停止执行(第5条和第20条);《立法法》赋予自治条例和单行条例针对法律和行政法规规定的变通权(第66条)。执行国家的法律、政策时虽然可以结合“本地实际”,可以变通及停止执行,但民族区域自治机关显然不可能完全偏离法律、行政法规的基本原则(《立法法》第66条),对国家统一的法律、政策依旧具有很强的依附性、执行性。民族区域自治的立法实践充分说明了这一特征,自1982年实施以来,除有专门的《民族区域自治法》以及部分自治州和自治县制定了自治条例以外,5个自治区还没有制定自治条例;单行条例较好地运用了民族自治地方特有的地理特征及生态环境,并以此为依托在诸如生态、自然资源保护等方面进行了立法探索⑤,而在其他领域如旅游、企业管理、投资等的单行条例特征性不强,在卫生餐饮、殡葬管理、民族医药、语言文字、宗教事务等方面的单行立法付之阙如;民族区域自治地方有限数量的变通规定或者补充规定多是照搬、照抄其他法律规定,主要集中在婚姻法、选举法、继承法、森林法等领域⑥。

   2.“民族区域自治”的性质、目的运转中的错位:维护“国家统一”变为国家积极扶持。从性质上看,宪法的规范安排是将“民族区域自治”放在第六节“民族自治地方的自治机关”。在第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之后,明显地将其归入国家机构的内容,民族自治地方“自治机关”具有地方特征,就是说“民族区域自治”是作为地方国家机关的一部分,它应属于地方的组织制度,不同于其他地方国家机关,民族自治地方享有相对独立的自治权。而目前学界经常援引《民族区域自治法》序言第一段⑦,仅仅从政治学以及宏观的角度出发,并从政策、制度层面说明它是中国特有的。比如,认为“民族区域自治”是党和毛泽东运用马列主义关于民族问题的理论原则,结合中国民族的具体实际而制定的一项解决国内民族问题、实现民族平等团结的基本政策[13];民族区域自治,是实行区域自治的民族为主组成民族自治地方的自治机关,自治机关依照宪法和法律以及自治条例的规定行使自治权,保护实行区域自治的民族特殊利益的国家的政治制度[14];这一制度在中华人民共和国建国初期曾以国家的基本政策形式得到确认;在宪法制定之后,这一制度便以国家根本大法的形式固定下来;在后来的国家立法过程中,使民族区域自治这一基本制度在国家相关法律、专门法律和基本法律的层面上,再次得到肯定和确认,使之成为国家的一项基本制度[15]44。对“民族区域自治”仅仅提及它的“基本制度”属性是不全面的,宪法的规范、民族区域自治法的规范都是将其作为“国家统一”前提下的地方国家制度,它仅仅具有地方制度的特征,而不是抽象化的基本政治制度。

   “民族区域自治”从最初的提出到1982年宪法的规定,都是以处理民族关系和维护国家统一的角度设置的,这是“民族区域自治”的正当性基础,因而自治机关才获得宪法、法律确认的相对独立的自治权。但现在的官方话语、文件以及学术界却将它的目的归纳为:宪法、法律设置民族区域自治的目的是国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展,即就是要在国家统一和民族发展的前提下坚持民族平等,推行各种符合民族地区的政治、经济和文化制度,着重发展民族经济,加强民主和法制建设,努力促进少数民族人才的培养和引进,逐步推进少数民族地区的内部改革,实现民族的大发展[16]。简言之,“民族区域自治”是因民族地区社会经济落后、贫困而形成的事实上、经济上的不平等现象而设置,它的目标成为消除贫困、摆脱经济落后面貌的发展权利。尽管“民族区域自治”有促进经济发展的作用,但将自治权利的目的简单地等同于民族自治地方的发展权利,有人甚至将不制定自治区自治条例的原因也归于经济落后,仍需要中央政府的积极扶持以实现经济发展⑧,就使得“民族区域自治”的目的正当性功利化,不利于实现自治地方的自治权。

    

   三、“民族区域自治”的几个概念的厘清

   “民族区域自治”在运行中之所以会出现立法自治权弱化、自治权利变为发展权利的现象,从根本上说是实践中对“民族区域自治”的几个相关概念——“民族自治”与“区域自治”、“民族区域自治”与“自治地方”以及“自治权”认识不清所致,厘清几个概念是为了更好地维护国家统一,保证少数民族地区实现自治权。

   (一)“民族自治”与“区域自治”

   中国宪法、法律中对民族区域自治的定位,是在中央的统一领导下保证国家的法律和政策在民族自治地方实行,即自治的内容主要是通过民族区域自治地方的自治立法,对涉及当地民族的政治、经济和文化发展的平等权利、自治权利和特殊利益,以及涉及当地的民族关系和少数民族传统文化、风俗习惯、语言文字、宗教信仰等民族事务,应当在维护国家法制统一的前提下,按照法律规定的权限积极行使变通权,以真正依法自主管理本民族的内部事务[17]。

   民族区域自治,既不是单纯的民族自治,也不是单纯的区域自治,是民族自治与区域自治的有机结合,二者是相互制约的关系。所谓“民族自治”,就是自主地管理本民族内部的事务。“民族自治”是民族自治地方实现对本民族事务自主管理的基础,具有独特性、民族性,《民族区域自治法》涉及“民族自治”的内容条款包括“语言文字与风俗习惯”(第10条)、“宗教信仰”(第11条)、“民族干部和专业人才”(第22条)、“民族教育”(第37条)、“民族文化、名胜、古迹”(第38条)、“民族医药”(第40条),这些领域应成为今后“民族自治”立法——单行条例的突破。同时,“民族自治”并不是孤立的单一民族、单个民族的完全自主,从宪法、法律设置民族区域的目的看,是以保障聚居少数民族当家做主权利为基本价值取向,首先是自治少数民族自主管理的权利。但此种“民族自治”不是纯粹的自治少数民族自治,它还要平衡以及照顾其他民族的利益,即在建立民族自治地方的过程中,既要考虑聚居的自治少数民族,也要考虑民族关系、经济、文化、社会发展状况等因素,以平衡聚居的自治少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系,不能实行纯粹的自治少数民族的自治。

   所谓“区域自治”,应当是“少数民族聚居的地方”,自治的范围则是该区域内部的民族事务和地方事务。但少数民族聚居的地方往往不只有一个民族居住,而是散杂居着其他少数民族和汉族,有的地方汉族人口还占其总人口的大多数[18]。宪法、法律都规定,民族区域自治是以一个或者几个少数民族聚居区为基础而设立,民族自治地方行使自治权的效力只适用于民族自治地方本行政辖区内。“区域自治”在行政区划上表现为“自治区”(包含了自治州和自治县),是一个同“省”、“直辖市”、“港、澳特别行政区”平行的地方行政区域,其自治的基础是民族聚居区,并以“民族自治”为民族区域自治的内核,“民族自治”是前提,“区域自治”是条件和制约。“民族自治”必须依托特定地域范围内具有自治地位的少数民族群体,“区域自治”是特定地域范围内的全体居民[8],范围要大于“民族自治”的自治少数民族。从世界范围来看,还未有完全的、全方位的民族自治的现实成功经验,要真正实现民族自治,必须辅之以其他条件,其中最便利的条件之一,就是同地方自治结合以来,把超界域的民族自治变成民族区域自治[15]48。

   (二)民族区域自治与地方自治

   民族区域自治的首要原则是在中国领土以内的自治,1982年中华人民共和国宪法修改草案第4条规定,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。它是在中华人民共和国单一制多民族国家内,遵循宪法的规定,使各聚居的少数民族,建立民族自治地方,目的是根据本民族自治地方政治、经济和文化发展的特点开展社会主义建设,大力发展本民族自治地方的经济和文化,增强国家的统一和团结[19]。但有学者认为它是单一制下的地方自治的一种样态,除此以外还有特别行政区的高度自治和村民自治[20]。民族区域自治是一种在单一制国家内的局部分权体制,是一种具有民族特性的独具中国特色的地方自治体制(黄元姗、张文山,2007)。从中央与民族区域自治的关系上看,地方自治源于西方的分权理论。分权既包括国家权力职能的立法权、行政权、司法权的横向分立,也包括中央和地方的国家权力的纵向划分,地方自治就属于此种纵向分权。地方自治属于一般性自治,其最初的立意并不是针对民族的,因而地方自治并不包含民族地方自治[15]69。

中国民族区域自治不是西方国家自治化程度很高的“地方自治”,因为在中央与地方横向、纵向都未有明确事权的分工界限,而且在单一制之内地方要服从中央的领导。宪法、法律设置该项制度的目的和意图是将民族区域自治作为地方组织制度,它具有部分地方自治的特征,包含有某些地方自治的因素。比如,从民族自治地方行使的权力看,尽管民族区域自治地方是国家不可分割的组成部分,是中央统一领导下的地方国家机关,享有自治立法的权力[17];尽管单一制的国家结构就决定了少数民族的区域自治权只能在单一制的国家结构和政体的形成下实现,不能脱离中央的领导[15]75,但自治权同时还是自治少数民族自主管理本民族内部事务的权利,该“权利”属性使“民族区域自治”具有了相对独立、排斥中央过多干预的功能。从民族区域自治的内容看,学术界长期将自治的范围限于“民族内部事务”或“民族地方性事务”⑨,民族自治机关也是在此基础上行使自治权。虽然宪法第115条并没有直接区分“民族内部事务”与“一般性的地方事务”,只是将民族自治机关具有的双重权能作为执行国家法律、政策的方式,即民族自治地方既行使地方国家机关的职权,也行使自治权,目的是为了贯彻执行国家的法律、政策。在执行国家法律、政策时,民族自治地方可以“根据本地方实际情况”灵活处理,实际上“根据本地方实际情况”就包含了“一般性的地方事务”与“民族内部事务”的划分,表明制宪者有细化“本地方实际情况”具体事项及范围的意图,民族区域自治中的“民族内部事务”、“民族地方性事务”,是能够通过民族自治地方行使立法自治权具体化、明确化的。“民族区域自治”与维护“国家统一”并不矛盾,它们都是宪法所要实现的重要目标,因而突出实行自治的少数民族在民族医药、民族文化、语言文字、民族教育、民族干部等方面的地位,有利于保持民族区域自治制度的功能,也与“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”(宪法第4条)及“国家尽一切努力,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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