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韩松:论农民集体土地所有权的集体成员受益权能

更新时间:2014-04-17 19:36:39
作者: 韩松  
在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这必将有力促进农村集体经济的发展,确保集体成员从集体经济中受益。

   在集体土地实行承包经营的体制下,集体成员依法享有承包集体土地的权利。集体经过土地发包将土地承包给集体成员后,集体成员则享有对承包土地的承包经营权,有权使用、收益承包地,自主组织生产经营和处置产品,有权依法流转土地承包经营权,在承包的土地被征收、占用后,有权获得相应的补偿。也就是说承包经营权上取得的经营收益、补偿收益、流转收益,都是集体成员的承包经营权收益。保障集体成员依法享有承包经营权就是保障其利益取得的源泉。因此,在集体所有权行使过程中,集体发包土地是对其土地权能的处分,在集体所有的土地上为集体成员设定了承包经营权用益物权,使集体土地所有权承受了承包经营权的负担,其相关权能受到限制。因此,在承包经营权存续期间集体土地所有权的有关权不能发挥作用,集体所有权行使中必须尊重承包人的承包经营权,原则上不得收回承包地、不得调整承包地。但从目前的现实情况来看,还存在集体借行使土地所有权侵害集体成员的承包经营权的情况。主要是政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《农村土地承包法》第33条明确规定,土地承包经营权的转让必须遵循平等协商、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。第34条规定,土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有,但农户的承包经营权定限着集体所有权的作用,集体组织不得流转承包经营权,农户对基层政府或者集体组织非法干涉其承包经营权行使的行为有权对抗。政府和村委会主导的土地承包经营权流转显然是违反法律规定的。因此,在集体所有权的行使过程中保障集体成员对集体土地的承包经营权,就是要以用益物权关系处理好承包经营权与集体所有权的关系,维护承包经营权的物权属性,依据物权法的规定以承包经营权定限集体土地所有权,集体不得以所有权的行使损害集体成员的土地承包经营权。土地承包经营权是集体成员取得土地经营收益和流转收益的基础性权利,必须予以保障。《决定》明确要求:“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及土地承包经营权抵押、担保权能,允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多重形式的规模经营。”这样的决定极大地丰富了农民集体成员对集体土地承包经营权的内容,扩展了其权能范围,承包人不仅可以占有、使用和收益,也可以流转、入股;其流转也不限于本集体范围,而是在公开市场上流转;不仅限于用益,而且可以设定抵押,取得融资利益。

   宅基地使用权也是农民集体成员依据集体土地所有权的集体成员受益权能实现其利益的重要内容。宅基地使用权限于满足农民生活居住需要的目的,其权能本来仅限于对宅基地的占有、使用,禁止在本集体成员范围以外的流转,但是十八届三中全会通过的《决定》明确规定:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入的渠道。”这必将扩大宅基使用权的内容,保障农民对集体土地受益权能更加充分的实现。

   综上所述,农民集体土地所有权是农村一定社区成员集体的所有权,其主体具有多数人的群体特征,集体土地所有权的目的是要实现集体成员的利益,由此特殊性质决定了农民集体土地所有权在权能类型上具有集体成员的受益权能。集体成员受益权能就是集体所有权使集体成员享受集体土地利益,集体成员得依据集体的管理和分配,从集体土地及其收益上享受利益的权能,包括共享利益和分享利益两个方面。这是集体土地所有权目的利益实现所必须的权能。

    

   注释:

   [1][意]彼得罗·彭梵得:《罗马法教科书》,黄风译,中国政法大学出版社1992年版,第23页。

   [2]王景新:《农村改革与长江三角洲村域经济转型》,中国社会科学出版社2009年版,第100页。

   [3]温铁军:《维稳大局与三农新解》,《改革内参》2012年第3期,第18 -21页。

   [4]王景新教授主持的课题组于2009年完成的对农村公益事业建设情况的调查结果表明:就全国范围的抽样调查:村域农田水利设施严重老化,只有64.5%的村有效灌溉和排涝面积达到60%以上,有13.1%的村农田水利设施严重老化,基本不能使用;有1/3的村,村内主要干道与各自然村之间的道路只有泥路或者不畅通。调查五省区通户道路没有硬化的比例高达50%,村内道路建设不能适应社会经济发展的需要。村民饮水设施差,只有28%的村的村民方便饮用安全自来水,尚有8.4%的村没有水源和输水设施。村内环境脏乱,有43. 9%的村没有固定的垃圾收集场所,有28%的村虽然垃圾倾倒场所,但不能定期清理填埋。有95%以上的村没有生活污水处理系统,80%的村没有改造农厕,37%的村河流污染未治理。全国有体育健身场所的村只有10.7%,有图书文化站的村只有13.4%,有农民业余文化组织的村只有15%。1/3的乡镇没有敬老院,基本没有劳动力职业技能培训中心和农业科技服务站。参见前引[2],王景新书,第124-125页。

   [5]井潇:《新农村建设试点村存在的不足》,《改革内参》2012年第43期,第36-38页。

   [6]前引[2],王景新书,第133页。

   [7]关锐捷、刘强、刘涛等:《如何提高农民的财产性收入》,《改革内参》2012年第30期,第26-31页。

    

   出处:《当代法学》2014年第1期

  


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