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韩松:论农民集体土地所有权的集体成员受益权能

更新时间:2014-04-17 19:36:39
作者: 韩松  

   集体成员受益权能不仅表现为从集体所有的土地上取得财产利益和权利,也表现为对权利的保有。例如,从集体土地所有权上分配取得土地征收补偿款,即取得对补偿款的所有权;取得承包地的,则享有土地承包经营权用益物权,并且长久不变;对宅基地的享用,则取得宅基地使用权用益物权,长久不变。土地承包经营权、宅基地使用权都有丰富的用益物权内容。

    

   三、集体土地所有权行使中集体成员共享利益的保障

   目前,集体所有权行使中集体成员的共享利益实现存在的主要问题是农村集体提供给集体成员享用的公共物品短缺。“农村公共物品是农业、农村或者农民生产、生活共同需要的产品和服务。”[2]例如,农村道路、农田水利设施,农业机械服务,农业科技服务,农业灾害预防服务,动植物病虫害防治服务,农村公共卫生和医疗设施及其服务,农村文化体育设施及其服务,农村教育设施及其服务,农村通讯、网络、电视设施及其服务,自来水设施及其服务,等等。这些设施和服务一般是由国家公共财政、集体组织提供,为农村居民共同享用的产品和服务。在城乡二元结构的条件下,农村公共物品主要由农村集体组织负担,国家的公共财政虽然也对农村有所投入,但主要投在城市,对农村仅仅是民办公助而已。虽然,近年来国家强调工业对农业的反哺,国家公共财政加大了对农村公共事业的投入,但由于历史欠账过多和城乡差距的不断拉大,农村公共物品短缺的局面尚未改变,而且由于农村广大,公共财政无法普惠各地农村。就农村集体组织提供农村公共物品而言,由于改革开放以来对农村经济的发展,只注重对农户承包经营权的强化,不断去乡村集体组织化,弱化集体所有权,集体经济弱化。乡村集体组织在集体所有权的行使中,除了发包土地,基本上没有其他职能。在大多数农村只有农户经济,没有集体经济,集体也不能向农户收取提留款,因此,就缺少集体投资公共物品的资金来源。集体要进行公共物品投资,只能采取“一事一议”的办法。而“由于罔顾村社所有权的土地产权制度改革的客观效果已经发挥了比单子继承制更甚的对农户理性的破坏作用,催使更多原本属于小有产者农户家庭为增加现金需求而派生的、有退路的打工者。”[3]因此,“一事一议”在农村难以召集,难以议决。集体没有资金投资公益事业,即使集体有一笔收入,集体成员也往往要求分光弄净,不愿投资公共物品。因此,许多集体组织,没有资金来源,也不收取提留,就干脆不进行公共物品的投入。农村公共物品短缺的问题在大多数农村日益突出。除了少数集体经济发展比较好的村集体以外,农村公共物品短缺在全国广大农村是普遍问题。农村普遍存在村集体无力投资村内公共设施和公益事业建设,村内公共设施老化,农民出行难、上学难、就医难、吃水难,村庄普遍没有文艺体育活动,环境污染严重等问题。[4]而这些问题事关集体成员的生产生活,一家一户的集体成员个人又无法自行解决,必须依靠集体提供公共服务满足。正因为集体能够为集体成员提供的公共物品及其服务有限,集体成员对公共服务的基本需求就难以满足,其对集体所有权的共享利益则无法实现。因此,为了保障集体成员在集体所有权上的共享利益的实现,集体应当为集体成员提供更多更好的公共物品和服务。

   要保障集体成员对公共物品的受益权的实现,就要解决集体组织投资农村公共物品的资金来源问题。其资金来源有两个方面:一是国家公共财政资金用于农村公共物品建设;二是集体经济的收益投资于集体公共物品。

   我国目前已经进入了工业化中期发展阶段,也就进入到了工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“完善公共财政制度,逐步实现基本服务均等化”和“把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”。十七届三中全会《关于加快农村发展若干重大问题的决定》明确提出要“加快发展农村公共事业,促进农村社会全面进步”,强调“必须扩大公共财政覆盖农村的范围”。随着国家公共财政对农村公共事业的投资,必将丰富农村公共物品,实现农民集体成员的受益权。目前有关部门掌握的支农资金的拨付使用缺乏标准和有效监督,程序也不规范。往往依靠关系,才能得到。例如,陕西省佳县浴口乡陈家沟村农民陈某某,五年间通过请客送礼为本村和邻村要回扶贫资金约100万元,除被市、县、乡截留外,扶贫项目均由陈某某组织实施,既不通过村里,也不建账,要了多少钱没人知道,更无人监管。而村里的贫困面貌并无改变。[5]因此,对于国家财政资金支农最重要的是要建立公共财政投资与农民集体所有权的对接机制,完善拨付程序、使用标准,加强监管和审计。例如,国家财政投资村内的水利设施、道路建设、环境卫生、文化活动经费、农民培训经费、医疗人员补助经费、农村治安经费、特困户救助和五保户供养经费等费用,都要经过集体所有权主体对接承受,取得投资和投资形成的公共物品的所有权。经由集体所有权的管理,实现集体成员的受益权。同时为了鼓励集体按照“一事一议”原则集资投入农村公共事业,应当发挥财政资金的调控激励作用,建立 “一事一议”财政奖励补助制度,[6]对于农民集体按照“一事一议”决定投资的农村公共事业,财政资金予以配套奖励,以发挥财政支农资金的更大效果。

   国家公共财政资金投入农村公共事业,由集体所有权主体承接并取得国家投资农村公共事业设施和资金所有权,这仅仅是保障集体成员享受农村公共物品权益的一个方面,最重要的还是集体要有造血功能,在国家的扶持下,集体应当通过发展和壮大集体经济,加大对农村公共物品的投资,不断满足集体成员日益增长的公共物品和服务需要。集体投资公共物品和服务,在集体经济发展比较好的村,主要依靠集体经济收入投入,基本不存在公共物品和服务短缺的问题。而在一般村庄没有集体经济的情况下,投资公共物品,则主要依靠“一事一议”决定的筹资筹劳投入。“一事一议”存在很大的局限。即使按照“一事一议”决定了的投资投劳项目,也总是集体成员的一项负担,如果集体有能力投资就不会让集体成员负担。因此,“一事一议”是在集体没有收入来源的情况下,急需的公益事业又非办不可的情况下的权宜之计。而且,“一事一议”往往事到临头才开始动议,又总是议而不决,耽误事情。因此,为了保障集体成员对公共物品的受益权的实现,集体所有权行使中应当大力发展集体经济,增加集体收益。

    

   四、集体土地所有权行使中集体成员分享利益的保障

   集体土地所有权行使中集体成员的分享利益就是经集体分配由集体成员个人分别享有的利益,其实现形式就是参与集体土地所有权利益分配的权利,通过该项权能的行使集体成员取得个人的财产利益。主要有:其一,承包集体土地的权利和承包经营权的享有。其二,符合宅基地申请条件的,依法申请经批准取得对集体土地的宅基地使用权。其三,对集体可分配性财产参与分配的权利,例如集体土地被征收后取得的征地补偿款,集体分配时参与分配的权利。其四,参与集体各项福利分配的权利。其五,生产生活困难的,获得集体救助性财产的权利。

   集体所有权的行使目的就是要实现集体成员的利益,集体成员个人在集体所有权上分别享有的利益是独立地实现集体成员的个人利益,集体所有权是集体成员个人所有权实现的来源和基础,集体成员从集体所有权上分配取得的利益成为集体成员个人所有权或者他物权。例如,取得对集体土地的承包经营权就是集体成员是从事农业生产经营为目的对集体土地的占有、使用和收益的用益物权。对集体土地享有的以建造住房为目的的占有使用权就是宅基地使用权,也是集体成员独立享有的用益物权。在集体所有权上分配取得的其他财产则一般由集体成员取得个人的所有权。例如,从集体所有权分配取得的征地补偿款,集体福利分配的货币或者实物,由集体成员个人取得所有权。

   保障集体成员对集体所有权可分配利益的受益权能的关键是集体成员资格的界定。在集体所有权行使过程中,集体分配承包地、分配征地补偿款、分配集体福利都是以集体成员资格为前提的,在集体进行利益分配时,只要具备集体成员资格就可以平等地参与集体财产分配。一般情况下大多数集体成员的资格是确定的,不会发生分配的纠纷,但在特殊情况下,少数成员的资格往往会发生争议。例如,对于已经出嫁的姑娘,能否在娘家所在集体参与承包地和财产的分配,上门女婿能否参与妻子所在集体的承包地和财产分配,等等。由于法律对集体成员的主体资格没有明确的规定,对于特殊情况下的集体成员资格的认定没有法律的依据,各个集体的做法也不一致,在特殊情况下的少数集体成员参与集体收益分配的权利经常被剥夺。因此,保障集体成员参与集体财产和收益分配的权利,首先应当界定集体成员资格,应当通过完善集体所有权立法或者集体经济组织法,明确规定集体成员的资格条件,为集体成员资格的认定提供依据。

   集体成员参与集体财产和利益分配的权利是资格性权利,当集体财产分配时,每个集体成员都有平等的权利。集体所有权行使过程中,财产分配的方案要经过集体成员会议民主议定,但是对于集体成员参与集体财产分配的资格,不能由集体成员会议决定,不能由集体成员的大多数决定给某个集体成员不分财产或者少分财产。

   集体土地征地补偿款的分配发生在集体土地被征收的情况下,征地补偿款多,集体成员可分配的款额就多,保障集体成员对征地补偿款的收益分配权的实现就要大幅度地提高征地补偿标准,使之能够体现市场经济条件下集体土地的价值,体现公平和正义。同时要防止对征地补偿款的截留,确保补偿款补偿给被征土地的所有权主体—集体成员,公平分配给失地农民集体成员,保障被征地农民得到合理补偿;要按照被征地农民权益不减少原则,实行留地安置或留物业安置等多种安置方式;要按照发展权益均等的原则,制定相应的政策措施,将有稳定收入、风险小、易于管理的项目配置给被征地农村集体经营,确保被征地农民成为新型工业化、城镇化和农业现代化的积极参与者和真正受益者,公平分享土地增值收益。

集体福利分配取决于集体经济的发展水平,集体经济发达,从集体经济盈余中提取的福利性分配财产就多,集体成员能够分享的利益就多。反之,如果没有集体经济,就谈不上集体福利分配。因此,集体成员参与集体福利分配权利的保障就在于要大力发展集体经济,增加集体的收益。据农业部全国农村经营管理统计资料显示,村集体经济组织用于农户分配的总量已从2005年的177.35亿元逐步上升到了2010年的320.87亿元,2010年人均34. 1元,5年增长了12.6%。2010年在全国59.3万个村中,无收益和收益5万元以下的村比例高达81.4%,其中有53%的村无经营收益,28.4%的村经营收益在5万元以下。[7]正因为集体经济这样的发展状态,集体成员对集体所有权的经营收益的分配权就难以实现,大多数村没有收入分配,2010年的人均34.1元少得可怜。因此保障集体成员的收益分配权实现的基础是要发展集体经济。对于农村集体经济的发展,十八届三中全会通过的《决定》仍然强调要“坚持农村土地的集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。”还决定要发展“国有资本、集体资本、非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济……”“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这些规定都是农民集体成员从集体经济,包括集体参股持股的混合经济中享受利益,实现个人受益权的重要内容。特别是明确规定了集体成员对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利,这是以前所不曾有的,从而极大丰富了集体成员从集体经济直接实现个人利益的方式和途径,扩张其受益权能范围。集体建设用地是最为重要的生产要素,集体经济的发展与集体拥有建设用地使用权具有密切的关系。《决定》明确提出:“建立统一的建设用地市场。(点击此处阅读下一页)


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